IV SA/Po 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. I. A. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. I. A. P. sp. z o.o. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] odmówił P. o. z siedzibą w W. określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegającej na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego przy ul. [...] na działce nr [...] i [...], ark. [...], obręb K. w P. uznając, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego "P. Centrum Logistyczne F. – Ż. w P." uchwalonego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Jest niespornym, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P. o. z siedzibą w W. (dalej inwestor) salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym, pylonu reklamowego, masztów flagowych, muru oporowego w granicy z działką nr [...] oraz budowę zjazdu, przebudowę istniejącego zjazdu przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...] ark. [...], obręb K. i decyzja ta uzyskała przymiot ostatecznej z dniem 31 grudnia 2014r. (akta administracyjne tom I k. 243). Decyzję tą zmieniono decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] zatwierdzającą rozbudowę obiektu o 3,5 m2 i rozbudowę parkingów (decyzji tej w aktach brak). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją nr [...] z dna [...] marca 2016r. powołując się na obie w/w decyzje udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym pylonu reklamowego, masztów flagowych, muru oporowego w granicy z działką nr [...] oraz zjazdu przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] ark. [...], obręb K.) – akta administracyjne tom III k. 940. W związku z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który to wniosek był przez inwestora modyfikowany, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegającej na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w ramach realizowanego budynku salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym, oraz zagospodarowaniu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną w P. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] ark. [...] obręb K. i określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko (akta administracyjne k. 838 – 821). Opisane wyżej postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem Stowarzyszenia E. P. P. dopuszczonego do udziału w sprawie, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P.. Skarga od postanowienia organu II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2016r. sygn. akt IV SA/Po 760/16 (k. 1257 akt adm.). Ostateczny wniosek inwestora brzmiał "zmiana sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegająca na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego przy ul. [...] (działki [...] i [...] ark. [...] obręb K. w P.). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał w dniu [...] września 2016r. nr [...] pozytywną opinię dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania z zastrzeżeniem, że realizacja i eksploatacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny (k. 1047-1043 akt adm.). Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2016r. nr [...] uzgodnił pozytywnie opisaną wyżej zmianę sposobu użytkowania i określił warunki realizacji przedsięwzięcia (k. 1155-1149). W toku całego postępowania Wydział Ochrony Środowiska wielokrotnie zwracał się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o wyrażenie opinii w sprawie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, po zapoznaniu się z jego treścią, Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wyraził opinię, że lokalizacja tego przedsięwzięcia jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "P. Centrum Logistyczne F. – Z. w P." przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], a w opinii zaznaczono, że wobec zapisów planu dla terenu oznaczonego symbolem 2 UC istotnym jest aby funkcja towarzyszących usług nie zdominowała w planowanym budynku funkcji podstawowej jaką jest handel (k. 919 i 929 akt administracyjnych). Organ I instancji przytaczając treść planu wskazanego wyżej w szczególności §3 ust. 1 pkt 4 uznał, że skoro symbol 2 UC obejmuje teren, na którym ma być dokonywana sprzedaż, to racjonalnie działający prawodawca nie mógł mieć na względzie świadczenia usług. Stąd brak zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiał skutkować wydaniem decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył inwestor P. o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało nie ustaleniem przez organ I instancji parametrów poszczególnych rodzajów powierzchni, które występowałyby w budynku planowanego przedsięwzięcia, co w konsekwencji skutkowało brakiem ustaleń czy na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia funkcja podstawowa inwestycji jaką jest sprzedaż została zdominowana przez funkcję uzupełniającą jaką są usługi. W odwołaniu zarzucono również naruszenia prawa materialnego - §3 ust. 1 pkt 4 uchwały [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2008r. poprzez błędną wykładnię uchwały polegającą na przyjęciu, że obiektem handlowym w rozumieniu mpzp nie może być obiekt, w którym obok sprzedaży towarów wykonywane są komplementarne usługi oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 353 ze zm. – dalej u.o.o.ś.) poprzez przyjęcie, że planowane przez odwołującego przedsięwzięcie jest niezgodne z mpzp. W konkluzji odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] powtarzając opis procedowania przez organ I instancji i przyjęło za własne wywody organu I instancji dotyczące interpretacji planu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. o. z siedzibą w W. w istocie powtórzono zarzuty odwołania oraz odniesiono się do prawidłowej w ocenie skarżącego wykładni pojęcia "obiektu handlowego", o którym mowa z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm.- dalej u.p.z.p.). Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie. O oddalenie skargi wnieśli również P. O. w P., Stowarzyszenie E. P. – P. i Stowarzyszenie M. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą decyzji środowiskowej jest ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Co do zasady inwestor musi uzyskać taką decyzję przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji oddziaływującej na środowisko, w szczególności obiektów przemysłowych, infrastrukturalnych, większych obiektów mieszkaniowych, usługowych i handlowych. Jest to decyzja niezależna od innych pozwoleń środowiskowych np. emisyjnych, pozwoleń z zakresu gospodarki odpadami, pozwolenia wodnoprawnego itp. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedzone jest zwykle postępowaniem dotyczącym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (dalej OOŚ). Prowadzone jest ono w szczególności na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej raport OOŚ). W kontrolowanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organów administracji było przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegająca na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego przy ul. [...]. Istotnym dla oceny planowanej inwestycji jest to, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym, pylonu reklamowego, masztów flagowych, muru oporowego w granicy z działką nr [...] oraz budowę zjazdu, przebudowę istniejącego zjazdu przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...] ark. [...], obręb K., a decyzja ta uzyskała przymiot ostatecznej z dniem 31 grudnia 2014r. Decyzję tę zmieniono decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] zatwierdzającą rozbudowę obiektu o 3,5 m2 i rozbudowę parkingów. Już w toku postępowania o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego będącego przedmiotem kontrolowanej sprawy, inwestor decyzją PINB dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2016r., powołując obie decyzje o pozwoleniu na budowę opisane wyżej, udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym, pylonu reklamowego, masztów flagowych, muru oporowego z działką nr [...] oraz zjazdów przy ul. [...]. Jest niespornym, że zarówno istniejąca inwestycja jak i planowana zmiana części zaplecza serwisowego znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w sprawie "uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...] Centrum Logistycznego F. – Ż. (Dz.Urz. nr [...] poz. 2699 z dnia 15 września 2008r.), a teren na którym położone są działki nr [...] i [...] ark. [...], obręb K. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2 UC, przy czym zgodnie z §3 ust. 1 pkt 4 planu symbol "UC" to tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jak to opisano w stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegającego na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w ramach realizowanego budynku salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym oraz zagospodarowaniem terenu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną w P. przy ul. [...] na działce nr [...] i [...], ark. [...], obręb K. i określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport został przez inwestora przedłożony. Materialnoprawną podstawą podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony z wyjątkami, które rozpoznawanej sprawy nie dotyczą. Jak wynika z treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami, czy też nakazującego przedstawienie przez inwestora raportu. Z powyższego wynika, że sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być jednoznaczna i nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Zdaniem Sądu taka jednoznaczna sprzeczność inwestycji z planem w kontrolowanej sprawie nie występuje. Uszło bowiem uwadze organów, że na terenie, którego dotyczy wniosek funkcjonuje salon samochodowy wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym i z decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę wynika, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Centrum Logistycznego F. – Ż. w P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Powyższe wskazuje, że powierzchnia handlowa (sprzedaży) jest w istniejącej inwestycji dominującą nad powierzchnią serwisową. Przy czym organy winny brać pod uwagę, że przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tą część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącą całość techniczno – użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się sprzedaż towarów (bez wliczenia do niej powierzchni usług, gastronomii czy powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.) – art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Z treści raportu, który w ogóle nie był przez organy analizowany wynika, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej części serwisowej, a nie części sprzedażowej, lakierowaniu będą poddawane wyłącznie pojazdy po naprawach blacharskich a nie nowe, a usługi lakierowania będą świadczone dla samochodów osobowych. Przy powyżej analizowanym stanie faktycznym brak jest uzasadnienia dla lakonicznego stwierdzenia, że projektowana inwestycja dla uzupełnienia usług serwisowych jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym ma być realizowana i na czym ta sprzeczność polega. Organy obu instancji nie odniosły się również do pozytywnej dla inwestora opinii PPIS w P. z dnia [...] września 2016r. nr [...] i postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2016r. nr [...] Zaskarżone decyzje nie odnoszą się także do stanowiska Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., który stwierdził, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla "[...] Centrum Logistycznego F. – Ż. w P.", przy czym zaznaczono, że istotnym jest aby funkcja towarzyszących usług nie zdominowała funkcji podstawowej jaką jest handel. W tym względzie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Z przytoczonej wyżej definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. wynika, że obiekty handlowe, o których mowa w art. 10 ust. 3a i art. 15 ust. 2a u.p.z.p. funkcjonują wraz z usługami, magazynami, biurami itp., przy czym istotnymi są tu obszary, które w myśl planu zagospodarowania przestrzennego mają funkcję dominującą. Kontrolowana decyzja organu Instancji w zupełności wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż mimo swojej obszerności nie wskazuje ustaleń organów, które legło u podstaw rozstrzygnięcia, zaś samo opisanie kolejno przedstawionych czynności na przestrzeni dwóch lat prowadzonego postępowania takiej roli nie spełnia. Natomiast decyzja organu II instancji wydana po upływie 10 miesięcy odnosi się wyłącznie do samego rozstrzygnięcia i nie podaje motywów przyjętych ustaleń faktycznych, dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn, z których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co narusza przepisy art. 107 §2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne winny wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na które się oparły, a dokonując wykładni przepisów mpzp mającego zastosowanie w rozstrzyganej sprawie winny odnieść się również do przepisów u.p.z.p., gdyż wykładnia przepisów planu nie może odnosić się wyłącznie do dosłownej wykładni językowej z pominięciem przepisów ustawy, w oparciu o które uchwalane są studia i plany zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do zastosowania przepisów art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. organ winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. omawiając wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia raportu i wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi za uzasadnione na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym na koszty składają się zwrot wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego.