IV SA/Po 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu L. W. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) P. I. N. B. w Ś. (dalej: PINB, organ I instancji) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości G., na działce oznaczonej numerem [...] w całości. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. otrzymał wniosek od Wójta Gminy P. o przeprowadzenie kontroli [...] położonej w miejscowości G., na dz. nr [...]. W dniu [...] grudnia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w/w obiektu. W trakcie kontroli ustalono, że właścicielem nieruchomości jest L. W., która ustanowiła fachowego pełnomocnika. Stwierdzono, że część nieruchomości o powierzchni około [...] m2 użytkowana jest jako [...]. Teren posiada wały ziemne i wzniesienia uformowane w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku po żwirowych wyrobiskach kopalnianych. S. funkcjonuje na podstawie regulaminu strzelnicy zatwierdzonego przez Wójta Gminy P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] Na terenie [...] nie stwierdzono obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia. W związku z brakami w dokumentacji oraz wątpliwościami w celu poprawienia bezpieczeństwa użytkowania strzelnicy PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zobowiązał właściciela do przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa użytkowania [...]. Pełnomocnik właścicielki przedłożył żądaną ekspertyzę techniczną. Po jej analizie ustalono, że spełnia ona wszelkie przyjęte wymogi dotyczące korzystania ze [...] w sposób bezpieczny. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Wójt Gminy P.. Podniósł, że inwestor wykonywał roboty budowlane, mimo że [...] była już wykorzystywana przez osoby ćwiczące [...]. PINB nie odniósł się jednak do tego, nie wyjaśnił, co powstało w wyniku prowadzonych robót, jedynie lakonicznie ocenił, że na terenie [...] nie stwierdzono obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Decyzja nie wyjaśniła powyższych kwestii, i tym samym, nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do opracowanej ekspertyzy technicznej. Być noże wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagały uzgodnień, opinii, a także pozwolenia na budowę, a w konsekwencji pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ponadto nie powiadomiono Wójta Gminy P. o zebranym materiale dowodowym i nie umożliwiono wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego 9dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie WWINB umorzenie postępowania było przedwczesne. Obowiązujący porządek prawny przewiduje zasadę reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności ocenie podlega, czy inwestycja może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy realizacja inwestycji może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych, w następnej kolejności: czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21.05.1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284 ze zm., dalej: u.b.a.), zgodnie z którym strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Wymaganie "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.03.2018 r. sygn. II SA/Rz 66/18, CBOSA). Nie powinno również budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na sposób jej organizacji a nie dokumentem przesądzającym jej prawidłowe zlokalizowanie czy zbudowanie. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu, a inne o zorganizowaniu. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero powstać. WWINB podkreślił, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Rozważenia wymagać będzie wyłącznie odpowiednia kwalifikacja strzelnicy, jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet wówczas, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację", jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. S. otwarta nie stanowi bowiem terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne [...], a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Budowla ziemna została zaliczona ex lege do kategorii obiektów budowlanych, co nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego definiującego obiekt budowlany jako "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Budowla ziemna jest obiektem budowlanym (budowlą) z woli ustawodawcy. Także w art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego (definicja tymczasowego obiektu budowlanego) zaliczono do obiektów budowlanych obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. [...]. WWINB podkreślił, że w przypadku realizacji strzelnicy mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania można przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia; zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego m.in. obiekty kategorii "V" - sportowe i kategorii "XVII" - usługowe np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o ile do ich budowy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę; zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu /żwirowiska na [...]/). NSA w wyroku z dnia 24.01.2018r., sygn. II OSK 1462/17 podkreślił, że ust. 3 wzorcowego regulaminu strzelnicy formułuje dodatkowe wymagania w procesie inwestycyjno-budowlanym strzelnic; chodzi o nakaz uzyskania i umieszczenia w widocznym miejscu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie strzelnicy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.03.2018 r. sygn. II SA/Rz 66/18, CBOSA). Jak wynika z treści przedłożonych dokumentów, organ I instancji nie ustalił czy lokalizacja tej inwestycji nie narusza przepisów m.in. o planowaniu przestrzennym oraz czy właściciel uzyskał pozwolenie na użytkowanie [...]. Ponadto nie ustalił jakie roboty budowlane wykonano, aby dostosować teren dawnego żwirowiska do potrzeb [...], czy dokonano zmiany sposobu użytkowania terenu. Jaki obiekt ([...]) istniał w dniu zatwierdzania regulaminu (decyzja Wójta Gminy P.) oraz czy po wydaniu ww. decyzji na nieruchomości prowadzone były prace budowlane (na czym polegały). Ale najważniejsze czy na wykonanie strzelnicy oraz związanych z nią obiektów (m.in. kulochwytów, wałów ziemnych, parkingów, dróg dojazdowych, zbiorników) inwestor miał stosowne zezwolenia. W ocenie WWINB kwestia ustalenia czy inwestor dysponował dokumentami zezwalającymi na realizację strzelnicy na dz. nr [...] w m. G. oraz czy przedmiotowy obiekt został formalnie oddany do użytkowania jest priorytetowa. Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2 - organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3 - organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Ponieważ wskazane wady postępowania zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a PINB nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, to należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, PINB winien w pierwszej kolejności wyjaśnić w jakie elementy wymagane u.b.a. (zgodnie z u.b.a. - strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem [...]) wyposażona była strzelnica na dz. nr [...] w m. G. w chwili wydawania decyzji Wójta Gminy P. zatwierdzającej regulamin [...]. Następnie ustalić: czy obiekt istniejący w czerwcu 2019 r. jest tym samym obiektem, który istnieje i został opisany w ekspertyzie; czy istniejąca inwestycja (jak i wcześniejsza) jest zgodna z odpowiednimi przepisami; czy inwestor posiada stosowne zezwolenia oraz czy uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej [...]. Dopiero na tej podstawie organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Od decyzji WWINB wniesiony został przez L. W., reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W Związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że kwestie, które rzekomo nie zostały ustalone przez organ I instancji nie miały istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem mając na względzie ustalony stan faktyczny należało umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji w ocenie skarżącej nie bierze pod uwagę decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 roku (znak sprawy: [...]), którą to zatwierdzono regulamin strzelnicy. Nie można się również zgodzić ze stwierdzeniem, że organ I instancji nie ustalił czy lokalizacja tej inwestycji nie narusza przepisów m.in. o planowaniu przestrzennym oraz czy właściciel uzyskał pozwolenie na użytkowanie [...]. Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, że nie ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jakie roboty budowlane zostały wykonane, aby dostosować teren dawnego żwirowiska do potrzeb [...]. Organ II instancji nie wykazał, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Nie wykazano również, w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie wskazuje się, że wydanie decyzji kasatoryjnej powinno następować wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, gdyż zasadą jest, że organ II instancji rozpoznaje sprawę również w sposób merytoryczny, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. W przedmiotowej sprawie uznać należy, że organ I instancji w sposób wszechstronny zapoznał się z materiałem dowodowym, a także w sposób należyty ustalił stan faktyczny sprawy. Jeżeli nawet określone okoliczności nie zostały w sposób dogłębny ustalone, to uznać należy, że nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie. Tym samym, zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. była nieuzasadnione i wadliwe. W odpowiedzi na sprzeciw WWINB podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6"). Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez WWINB decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji WWINB w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodu zarzutów w nim wskazanych. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, że odwołanie służy stronie wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), podmiotu na prawach strony, bądź czy wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. (wyrok NSA w Warszawie z 25.05.1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51). W realiach niniejszej sprawy należy zatem podkreślić, że decyzja kasacyjna WWINB poprzedzona musiała być zbadaniem czy prawidłowo wszczęte zostało postępowanie odwoławcze. Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala na stwierdzenie, że badanie takie miało miejsce. WWINB w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego przyjąć należy, że Wójtowi Gminy P. przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji PINB (podobnie zresztą organ I instancji nie wskazał na powody uznania Wójta za stronę postępowania). Jest to istotna wadliwość zaskarżonej decyzji, która musi skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Decyzja WWINB wydana została zatem z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej jest bowiem także uprzednie prawidłowe wszczęcie postępowania odwoławczego. Jednocześnie uznać należy, że tego rodzaju uchybienie czyni przedwczesną ocenę przez Sąd przesłanek sformułowanych w treści art. 138 § 2 k.p.a. Taka ocena byłaby ponadto obarczona istotna wadliwością: ewentualne uznanie przez Sąd zasadności decyzji kasacyjnej byłoby – na podstawie art. 153 p.p.s.a. – wiążące w dalszym postępowaniu, a nie mogłoby być skutecznie zakwestionowane przez stronę skarżącą z uwagi na brak środka odwoławczego od wyroku (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego skarżącej ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804), w wysokości [...] zł. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz równowartość uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł, łącznie – [...] zł. Ponownie rozpoznając sprawę, WWINB uwzględni powyższe uwagi i wskazania Sądu. W szczególności rzeczą organu II instancji będzie wnikliwa analiza sytuacji procesowej Wójta Gminy P., którego pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. było impulsem do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Dopiero właściwie uargumentowana konstatacja, że jest on podmiotem legitymowanym do złożenia odwołania od decyzji PINB pozwoli organowi II instancji na odniesienie się do meritum odwołania.