IV SA/Po 592/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząc Sędzia WSA Maciej Busz WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2018 r. [...] Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiającą przyznania B. N. zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. B. N. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Zaskarżoną w sprawie decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż do wniosku dołączono orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1997 r. orzekające niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, a ze złożonych do sprawy dokumentów nie wynika, aby niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W odwołaniu od tej decyzji pani B. N. wskazała, iż w dniu [...] kwietnia 1969 r. (w wieku [...] lat) doznała poważnego wypadku, którego skutkiem były trwałe i nieodwracalne obrażenia kwalifikujące do inwalidztwa na całe życie. Odwołująca wskazała, że podczas nauki w szkole ponadpodstawowej otrzymywała rentę bez ustalania stopnia niepełnoprawności oraz dodatek na korepetycje w szkole. Jako potwierdzenie przytaczanych okoliczności wskazała na pismo Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia [...] grudnia 1971 r. W 1974 r. odwołująca podjęła pracę i wypłata renty została zawieszona, od 1985 r. przebywała na urlopie wychowawczym, a pogarszający się stan zdrowia uniemożliwiał powrót do pracy. Odwołująca wystąpiła wówczas do ZUS i została zakwalifikowana do II grupy inwalidzkiej, w związku z czym od [...] października 1990 r. do [...] września 2017 r. pobierała rentę inwalidzką. Od [...] października 2017 r. przebywa na emeryturze i nadal odczuwa konsekwencje doznanych urazów. Wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. do akt sprawy odwołująca złożyła pismo z PZU potwierdzające, iż otrzymuje rentę odszkodowawczą w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznaną na czas nieokreślony. Z załączonego również zaświadczenia ZUS z dnia [...] października 2019 r. wynika, iż B. N. pobiera obecnie emeryturę, a w okresie od [...] marca 1990r. – [...] października 2016 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przywołało treść art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 2220 ze zm.), wskazując, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. B. N. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta wynika z wypisu z treści orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1997 r. Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, zgodnie z którym została ona zaliczona do II grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo zostało określone jako trwałe. W związku z tym, że stopień niepełnosprawności określony został jako "umiarkowany" to uzyskanie uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego uzależnione jest od potwierdzenia, iż niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Z treści przywołanego art. 16 ust. 3 wynika wprost, że ustalenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności musi wynikać z "orzeczenia", które dodatkowo potwierdzałoby, że niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Z powyżej orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1997 r. wynika, iż B. N. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, lecz wynika z niego również, iż okoliczność ta została stwierdzona dopiero w 1997 r. Z dokumentu nie wynika więc, aby niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Kolegium zwróciło uwagę, że z treści złożonych do akt sprawy pism Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia [...] kwietnia 1972 r. oraz [...] grudnia 1971 r. wynika, iż na skutek wypadku z dna [...] kwietnia 1969 r. B. N. (wówczas: M.) doznała obrażeń, w związku z którymi PZU zobowiązany został do uiszczania na jej rzecz świadczeń odszkodowawczych, w szczególności renty. Świadczenie to ustalone zostało na podstawie przepisów kodeksu cywilnego regulujących zasady odpowiedzialności za tzw. czyny niedozwolone. Sam jednak fakt przyjęcia na siebie odpowiedzialności przez ubezpieczyciela sprawcy wypadku nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem niepełnosprawności w drodze "orzeczenia", o którym mowa w art. 16 ust. 3 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. N. podnosząc zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu przez organy dacie wydania orzeczenia o niepełnosprawności rozstrzygającego znaczenia dla przysługiwania mi zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na przyznaniu rozstrzygającego znaczenia dacie powstania niepełnosprawności; art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez zaniechanie przez organy obu instancji szeregu czynności niezbędnych - z racji przedmiotu sprawy - do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia, od kiedy powstała niepełnosprawność, a także nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej i niepowołanie biegłego, który mógłby ocenić, czy obrażenia opisane w dokumentacji medycznej mogłyby potwierdzić datę powstania mojej niepełnosprawności w 1969 r.; art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niespełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, w szczególności przez niepoczynienie przez organy obu instancji ustaleń co do faktycznej daty powstania mojej niepełnosprawności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, kosztów postępowania, w tym kosztów osobistego stawiennictwa na rozprawie, według norm przepisanych oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności powstania niepełnosprawności. Skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazała, że art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych konstytuuje dwie przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego: po pierwsze - osoba niepełnosprawna powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a po drugie – jej niepełnosprawność musi powstać do ukończenia 21 roku życia. Zatem na żadnym etapie przepis regulujący przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie odnosi się do daty stwierdzenia niepełnosprawności, tak jak uczyniły to - błędnie - organy administracyjne orzekające w sprawie. Nie ulega zaś wątpliwości, że niepełnosprawność skarżącej powstała przed tą datą. Dalej skarżąca wskazała, że organy obu instancji dysponując dowodami potwierdzającymi, że jest osobą niepełnosprawną od czasu wypadku w 1969 r. przypisały wagę do elementu, który nie wynika z przepisu, nie dokonując jednocześnie ustaleń istotnych dla sprawy w oparciu o inne dowody. Organy powinny były przeprowadzić wszelkie dowody niezbędne do ustalenia daty powstania niepełnosprawności, nie wyłączając opinii biegłego, który na podstawie mojej dokumentacji medycznej mógłby podjąć próbę odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obrażeń po wypadku z dnia [...] kwietnia 1969 r. oraz dalszego przebiegu leczenia i uzyskiwanych zasiłków oraz rent, można stwierdzić, że niepełnosprawność powstała z datą [...] kwietnia 1969 r. lub chociaż, czy powstała przed ukończeniem 21 roku życia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczności faktyczne sprawy – opisane w części historycznej uzasadnienia – nie budzą przy tym wątpliwości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: "ustawa"), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. I tak, stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy, świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Warunki ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego określa art. 16 ustawy, gdzie zgodnie z ust. 3 tegoż przepisu, a który to przepis stanowił podstawę odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z przytoczonych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie - niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy: - umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów W świetle powyższego istotny jest zatem przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, ze zm.), zgodnie z którym - do orzekania o niepełnosprawności zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. W świetle powyższych regulacji, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, w przypadku o jakim mowa przywołanym art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera bowiem datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nie jest sporne w sprawie, że skarżąca legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1997 r. Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia. W orzeczeniu tym stwierdzono, że inwalidztwo istnieje od nadal, II grupa od daty badania przez Obwodową Komisję Lekarską. W świetle powyższych ustaleń, Sąd wskazuje, że stanowisko organów administracji publicznej, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 16 ust. 3 ustawy jest przedwczesne. Zważyć przy tym należy, że z postanowień art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych - wynika, iż ustawodawca w przypadku osoby niepełnosprawnej powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, uzależnił przyznanie prawa do przedmiotowego zasiłku od powstania samej niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, a nie od powstania w tymże czasie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska, jakie prezentuje Kolegium, byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby ustawodawca w omawianym przepisie art. 16 ust. 3 ustawy zawarł następujące sformułowanie: "(...) jeżeli "ta" niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia". W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów ustawy, a konsekwencją naruszenia prawa materialnego było dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie istotnych w sprawie okoliczności. Sąd podkreśla, że w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych niezbędne jest dokonanie wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów ustawy, z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych (zasady równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności - art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Fakt niepełnosprawności skarżącej oraz okoliczności związanych z jej powstaniem jest bowiem bezsporny. Sąd zwraca uwagę, że proces orzekania jest działaniem autonomicznym z uwagi na charakter podmiotu tego procesu, którym jest każdorazowo indywidualna osoba. Oznacza to, że każda osoba musi być traktowana w sposób indywidualny, a działanie organu musi dawać gwarancję postępowania zgodnego z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art.7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy również mieć na uwadze art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 K.p.a ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.