IV SA/Po 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. U. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w G. na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił Z. U. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007 i 2008, wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie równoważnika. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że uprzednio na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dnia 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji znowelizował omawiane rozporządzenie (rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), w tym także uchylił § 9 ust. 2 pkt 1 dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie rzeczy brak było organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. U., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych; ponadto art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 K.p.a.). W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. U. podniósł, że doręczone mu pismo nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a., jak również postanowieniem (art. 123 i 124 K.p.a.). Podkreślił, że we wniosku żądał wypłacenia równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezprawnie pozbawionego go decyzją Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lutego 2006 r. Dnia [...] czerwca 2009 r. W. Komendant Wojewódzki utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Wyjaśniono, że Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 1 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu dodając, że w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien przekazać żądanie strony do organu właściwego, a gdy organu właściwego nie można ustalić - zwrócić podanie stronie. Wynika to z tego, że działanie administracji musi być oparte na normie prawnej dającej uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze do Sądu Z. U. stwierdził, iż naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego przez pojęcie "policjant" należy rozumieć także emerytów i rencistów policyjnych, bowiem ustawodawca nie ograniczył kręgu osób uprawnionych tylko do policjantów w służbie czynnej. Ponadto Z. U. podniósł, że równoważnik za remont lokalu został mu przyznany przed wieloma laty na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozporządzeniu zmieniającym z grudnia 2005 r. nie zawarto przepisów wskazujących konsekwencje uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a właściwość organów wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień. Przepisy art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 nr 43 poz. 277 ze zm.) stanowią, że: "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania." W oparciu o tę delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 919) przy czym w § 8 rozporządzenia stanowiono, że: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313, z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676)." Określając organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Minister w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskazywał organy, o których mowa w ust. 1, jako właściwe do orzekania w sprawach emerytów i rencistów policyjnych, przy czym w § pkt 2, który dotyczyłby niniejszej sprawy o właściwości miejscowej decydowało miejsce zamieszkania emeryta. Tak, więc przedstawione rozporządzenie wskazywało zarówno na uprawnienie policjanta emeryta i rencisty, a także wskazywały właściwość rzeczową jak i miejscową organów, które były kompetentne do rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika. Taka sytuacja miała miejsce do dnia 31 grudnia 2005 r. Kolejnym rozporządzeniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, korzystając z tej samej delegacji ustawowej, czyli art. 91 ust. 2 Ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji zmienił rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że: - uchylił § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 nr 100 poz. 919) - uchylił ust. 2 § 9 rozporządzenia wymienionego wyżej, przy czym rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2005 nr 266 poz. 2246). W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły, że uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - rozporządzeniem zmieniającym z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło go uprawnień do wydawania przedmiotowych decyzji, a jego właściwość i rzeczowa i miejscowa uregulowana jest wyłącznie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej ( § 9 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie argumentację tę należy podzielić, gdyż w każdym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika jego właściwość do orzekania. Nie można podzielić zarzutów skarżącego, że organy winny sięgnąć do przepisów art. 21 k.p.a., gdyż przepisy szczególne mają w zakresie właściwości miejscowej pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. Skoro wolą ustawodawcy było to, by właściwość organów Policji uregulować w przepisach szczególnych, organy policyjne nie mają podstaw do sięgania do przepisów k.p.a., gdyż ustalenie właściwości miejscowej z pominięciem przepisów szczególnych powoduje nieważność decyzji (art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Treść cytowanego wcześniej art. 66 § 3 k.p.a. normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem, gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis, zdaniem Sądu, znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 k.p.a. znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (patrz: M. Jaskowska / A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. Zakamycze 2000, str. 411). Podobnie zdaje się interpretować omawianą regulację B. Adamiak, widząc konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a., do sytuacji gdy niewłaściwy w sprawie organ, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (tak: B. Adamak / J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 365). Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia organu, Sąd stwierdził, że właściwości organu do rozstrzygania sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można ustalić zarówno o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 43 poz. 277) jak i w oparciu o przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykompcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, (tj. Dz. U. z 2004 nr 8 poz. 67 ze zm.), a u podstaw zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. legło to, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emerytów i rencistów policyjnych. (vide: odpowiedź na interpelację poselską nr 7768 z dnia 17 lutego 2009 r.). Skoro zmieniającym rozporządzeniem pozbawiono organy policyjne uprawnień do orzekania w przedmiocie równoważnika uchylając § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. - zasadnie zdaniem Sądu organy zastosowały w niniejszej sprawie art. 66 § 3 k.p.a. z uwagi na istniejące rozwiązanie prawne. Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało oddalić. /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus jh