IV SA/Po 596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Powiatu N[...] kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), działając na wniosek I. i I. S., zatwierdził projekt podziału należącej do nich nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Powiatu [...], podnosząc, iż nie zgadza się z treścią uzasadnienia decyzji, w której Burmistrz wskazuje, że działka nr [...] o powierzchni 0,1985 ha, wydzielona pod drogę, z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu [...] (zwanego też dalej "Powiatem" lub "Skarżącym"). Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane ww. odwołaniem. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że właścicielami nieruchomości, której podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza, są I. i I. S. Nie zostało ujawnione, by do tej nieruchomości przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe innym podmiotom. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez Powiat działający w imieniu Skarbu Państwa, któremu organ I instancji doręczył decyzję. Organ I instancji uznał, że Skarbowi Państwa przysługuje przymiot strony, gdyż jako podmiot potencjalnie zobowiązany do zapłaty odszkodowania za działkę przejętą pod drogę, ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu podziałowym. Takie stanowisko jest – zdaniem SKO – błędne. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, który polega wyłącznie na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, a jedynie występuje jako podmiot publicznoprawny, na rzecz którego ma przejść działka wydzielona pod drogę. Oznacza to, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do złożenia odwołania. W ocenie SKO nabycie uprawnień strony postępowania podziałowego nie wynika z fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym organ ten wskazał, że działka nr [...] została wydzielona pod budowę drogi powiatowej i przechodzi z mocy prawa za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa, po uprawomocnieniu się decyzji. Sformułowanie to, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji, ma charakter wyłącznie informacyjny, nie stanowi natomiast władczego rozstrzygnięcia organu orzekającego, bo o tym decyduje nie organ, ale ustawa, zaś sam podział nieruchomości jest podziałem ewidencyjnym, w trakcie którego dochodzi do wydzielenia z oznaczonej geodezyjnie nieruchomości nowych działek wraz z nadaniem im geodezyjnego oznaczenia wraz z powierzchnią. Uzasadnienie decyzji nie rozstrzyga o obowiązkach i prawach, a organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie jest uprawniony do rozstrzygania o kwestiach objętych regulacją art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n."), tj. o tym, na który z podmiotów wymienionych w ust. 1 tego przepisu przechodzą na własność działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, jak i o kwestii odszkodowań za takie działki. I przedmiotowa decyzja Burmistrza tych kwestii nie rozstrzyga. Interes prawny nie może wynikać ze zdarzeń przyszłych. A zatem z faktu, że ktoś w wyniku dokonania podziału nieruchomości stanie się właścicielem działki wydzielonej pod drogę publiczną, nie można wyprowadzić wniosku, iż z tego tytułu jest stroną takiego postępowania. Interesu prawnego potencjalnego nabywcy nie można w tym przypadku wywodzić z prawa własności, gdyż w trakcie trwania postępowania podziałowego nie jest on jeszcze właścicielem, nie ma zaś jakichkolwiek innych przepisów, z których można byłoby wywodzić taki interes prawny. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Powiat, który – zarzuciwszy naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu istotnie oddziaływującym na jej brzmienie, tj.: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości, b) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której Organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę jako organ odwoławczy, czym dopuścił się uchybienia art. 15 k.p.a. przez brak rozpoznania sprawy na skutek odwołania Skarżącego, co narusza zasadę dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne rozstrzygnięcie i rozpoznanie sprawy; 2) prawa materialnego w postaci § 119 ust. 4 i § 120 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i części wsi [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.; dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan") w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej jako "rozporządzenie MTiGM") przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że droga publiczna główna to wyłącznie droga powiatowa, podczas gdy zapisy Planu tego nie przesądzają; 3) prawa materialnego, tj. art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 268, z późn. zm., dalej w skrócie "u.d.p.") przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do stanu, w którym organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji niejako przesądził o nadaniu drodze publicznej kategorii powiatowej, w sytuacji gdy organem uprawnionym w tej mierze pozostaje rada powiatu – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje racje wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Ponadto stwierdził, że organ I instancji zatwierdzając projekt podziału nieruchomości, w sposób nieuprawniony nadał kategorię drogi wydzielonej działce drogowej. Skoro takie ustalenie zapadło w sposób oczywisty bez podstawy prawnej, gdyż organ orzekający w sprawie podziału nie posiada takich kompetencji, zaś Plan miejscowy obowiązujący na przedmiotowym terenie nie wypowiada się w tej kwestii, nie można jednocześnie w chwili orzekania w sprawie przesądzić, na rzecz jakiego podmiotu publicznoprawnego (gminy, powiatu, województwa) przechodzi wydzielona działka drogowa, a tym samym nie można też przyznać określonemu podmiotowi statusu strony postępowania. W takim stanie rzeczy umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Zarządu Powiatu było – zdaniem SKO – uzasadnione. Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżącego Powiatu [...], radca prawny W. L., podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze. Nie jest nią natomiast decyzja organu I instancji zatwierdzająca podział nieruchomości ("decyzja podziałowa"), gdyż z uwagi na specyficzny przedmiot rozstrzygnięcia organu II instancji – umorzenie postępowania odwoławczego – granice rozpatrywanej przez Sąd sprawy, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., ulegają zawężeniu jedynie do kwestii legitymacji procesowej Skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Podstawę podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym ustawodawca określił jedno z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze – jego umorzenie. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez organ II instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy SKO prawidłowo uznało, że wnoszący odwołanie Powiat nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości, z której ma zostać wydzielona droga, która według treści uzasadnienia decyzji podziałowej ma przejść na własność Powiatu. Od razu należy zauważyć, że niezrozumiałe są te wywody zaskarżonej decyzji, w których SKO stwierdza, iż w prowadzonym postępowaniu Powiat działa w imieniu Skarbu Państwa, i że to na Skarb Państwa ma przejść własność wydzielonej drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnego oparcia dla takich stwierdzeń. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynika jasno, że zdaniem tego organu z chwilą uostatecznienia się decyzji podziałowej wydzielona działka drogowa nr [...] przejdzie z mocy prawa na własność Powiatu [...], a treść odwołania nie daje żadnych podstaw do uznania, iż wnoszący je Zarząd tego Powiatu działa w imieniu Skarbu Państwa (tym bardziej, że w aktualnym stanie prawnym jest zasadą, iż w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarb Państwa jest reprezentowany przez Starostę – zob. art. 11 ust. 1 u.g.n. – a nie Zarząd Powiatu). W konsekwencji nie może stanowić właściwego uzasadnienia dla podjętego przez SKO rozstrzygnięcia stwierdzenie przez ten organ, że "Brak jest [...] podstaw prawnych do uznania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Zarząd Powiatu za stronę przedmiotowego postępowania podziałowego". W okolicznościach niniejszej sprawy ocenie SKO powinna podlegać bowiem legitymacja procesowa Powiatu, a nie Skarbu Państwa. Oceniając zaś, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja procesowa strony postępowania, organ – z uwagi na brak szczególnych regulacji w tym zakresie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") – winien oprzeć się na treści art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie ma swojej definicji legalnej. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wynika co do zasady z określonego przepisu prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 23.03.1999 r., I SA 1189/98, LEX nr 47969; z 15.12.1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Drugim elementem określającym pozycję prawną strony w postępowaniu jest uprawnienie. Oznacza to, że strona "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje jej prawo". Jest to pochodna sytuacji prawnej strony, wyznaczana przez normy prawne. Interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym nie sięga więc dalej niż interes chroniony przez ustawodawcę. Innymi słowy: "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (zob. wyrok NSA z 09.12.2005 r., II OSK 310/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Musi to być jednak norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić, a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.). Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego, nie może ulegać wątpliwości, że kwestie legitymacji danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności danej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Podkreślić jeszcze należy, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby albo gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 10 do art. 28). Dla uzyskania statusu strony wystarczy zatem – jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 163/06 (CBOSA) – że "pomiędzy jego (danego podmiotu) sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go «zainteresowanym» w tym postępowaniu, i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony." Ponadto, na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że źródłem interesu prawnego mogą być również normy prawa procesowego (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Warszawa 2010, uw. II.10. do art. 28. W szczególności uznaje się, że adresat decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, tak ogólnego, jak i podatkowego – ma interes prawny (formalny) w kwestionowaniu tej decyzji, najpierw w postępowaniu administracyjnym odwoławczym, a następnie sądowym (por. w odniesieniu do procedury sądowoadministracyjnej: W. Chróścielewski [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 10. Sądowa kontrola administracji publicznej, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2016, s. 242–243). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji, zatwierdzając podział nieruchomości, w uzasadnieniu swej decyzji w sposób jednoznaczny stwierdził, że wydzielana działka nr [...] o pow. 0.1985 ha z mocy prawa przejdzie na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Nie oceniając prawidłowości takiego stwierdzenia, ani w ogóle dopuszczalności jego zamieszczenia w decyzji podziałowej – gdyż, jak to już wyżej wspomniano, decyzja organu I instancji wymyka się kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu – wypada ograniczyć się do spostrzeżenia, że w ten sposób Powiat stał się również adresatem decyzji podziałowej, jako że jej treść dotyczy (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) – przynajmniej formalnie – zarówno jego interesu prawnego (wyrażającego się w możliwości uzyskania własności wydzielonej działki drogowej z chwilą uostatecznienia się decyzji podziałowej), jak i obowiązku (ewentualnej wypłaty odszkodowania należnego w razie nabycia własności drogi). Wydaje się, że organ I instancji miał tego świadomość, skoro umieścił Starostwo Powiatowe w rozdzielniku decyzji podziałowej w charakterze strony postępowania. Nie można przy tym bagatelizować – jak czyni to organ II instancji – faktu zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji podziałowej jednoznacznego stwierdzenia (abstrahując od oceny jego prawidłowości), że działka nr [...] przechodzi na własność Powiatu. A to zwłaszcza w kontekście art. 98 ust. 2 u.g.n., z którego expressis verbis wynika, że to właśnie ostateczna decyzja zatwierdzająca podział jest "podstawą wpisu" do księgi wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Nie można zatem wykluczyć, że sąd wieczystoksięgowy, opierając się na ww. treści uzasadnienia – stanowiącego wszak, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., integralną część decyzji podziałowej – dokonałby wpisu Powiatu jako właściciela wydzielonej działki drogowej. To z kolei aktualizowałoby obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając wszystko to na względzie, należy stwierdzić, że z uwagi na treść decyzji podziałowej, a zwłaszcza zawarte w jej uzasadnieniu kategoryczne stwierdzenie, jednoznacznie przesądzające o przejściu prawa własności działki drogowej na rzecz Powiatu – powiązanym przez ustawodawcę z obowiązkiem wypłaty odszkodowania (art. 98 ust.3 u.g.n.) – uzasadnia przyjęcie, że Powiat legitymuje się interesem prawnym (przynajmniej o charakterze procesowym) uprawniającym go do skutecznego wniesienia odwołania. Tym samym, wbrew stanowisku SKO, należy uznać, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot uprawniony – stronę postępowania (przynajmniej w znaczeniu formalnym) – a więc że nie zachodziła podstawa do umorzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego. Niewykluczone, że odmienne stanowisko SKO wynikało z błędnego ustalenia organu – któremu dał on wyraz również w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. jej przedostatni akapit), a dla którego, jak to już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw – że odwołanie wniósł "Skarb Państwa - Zarząd Powiatu". Albowiem rzeczywiście Skarb Państwa nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu. Stroną jest Powiat, którego Zarząd wniósł odwołanie. Wbrew stanowisku SKO, taka konkluzja nie stoi w sprzeczności z powszechnie przyjmowaną w orzecznictwie zasadą, że stroną postępowania podziałowego są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości, względnie inne podmioty dysponujące prawami rzeczowymi do niej. Jest to bowiem – jako się rzekło – zasada, od której w praktyce występują wyjątki, czego dowodzi analiza orzecznictwa sądowego, którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skargi. W szczególności w wyroku NSA z 10 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 345/08 (CBOSA) zostało przesądzone, że przymiot strony w postępowaniu podziałowym przysługuje także jednostce samorządu terytorialnego (w okolicznościach faktycznych referowanej sprawy: województwu), na własność której, zgodnie z treścią decyzji zatwierdzającej podział, miałaby przejść w wyniku zatwierdzonego podziału wydzielona działka drogowa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, będąc związany wyrażoną w niniejszym wyroku oceną prawną co do posiadanej przez Powiat legitymacji procesowej, rozpozna sprawę merytorycznie w jej całokształcie – zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). – mając w szczególności na uwadze, że wniesienie odwołania od uzasadnienia decyzji nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca i in., G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Warszawa 2010, uw. II.7. do art. 127).