IV SA/Po 602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/G. Radzicka /-/P. Miładowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku Pismem z dnia [...] r. R. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej jako MOPR) z prośbą o zaplanowanie pomocy na miesiące wrzesień – październik – listopad 2006 r. w przedmiocie dopłaty czynszowej, opłaty za energię i zapomogi żywieniowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy wskazując, że jakkolwiek strona spełnia przesłanki do przyznania pomocy finansowej z pomocy społecznej to nie wykorzystuje swoich możliwości, nie dąży do poprawy swojej sytuacji i okazuje lekceważący stosunek do pracy i brak dbałości o zapewnienie sobie własnego dochodu. Taka postawa nie może być uznana za właściwą i "premiowana" przyznawaniem pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (k. 57 akt administracyjnych). Od decyzji organu II instancji nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Dnia 06 października 2006 r. (data prezentaty) R. K. złożył do [...] nowe podanie o udzielenie pomocy socjalnej na miesiące październik - listopad 2006 r. w zakresie dopłaty czynszowej, opłaty za prąd i gaz oraz zapomogi żywieniowej. Z kolei wnioskiem z dnia 08 listopada 2006 r. R. K. zwrócił się o przyznanie świadczeń na miesiące listopad 2006 r. i grudzień 2006 r. (k. 46 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na miesiąc listopad 2006 r. w zakresie dopłaty do czynszu, opłacanie rachunku za prąd i gaz oraz zakup żywności jako bezprzedmiotowe. W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] (k. 56-58 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...], rozpoznając wniosek z dnia 06 października 2006 r., umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na miesiące październik – listopad 2006 r. w zakresie dopłaty do czynszu, opłacenia prądu i gazu oraz zakupu żywności. W uzasadnieniu napisano, że wnioskowanych świadczeń odmówiono już skarżącemu decyzją z dnia [...] r. oraz, że obecnie toczy się postępowanie odwoławcze od w/w decyzji. W międzyczasie nie zaszła żadna zmiana w sytuacji strony powodująca konieczność weryfikacji dotychczasowego stanowiska, a zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem nie jest możliwe prowadzenie równolegle dwóch postępowań w tej samej sprawie. Taki zakaz powoduje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu napisano, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz w sposób dowolny przyjął, że na podstawie zebranych dowodów i poczynionych ustaleń możliwe jest umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku strony z dnia 06 października 2006 r. Istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania oraz rozważenia, czy na podstawie przedłożonych dokumentów oraz złożonych przez stronę oświadczeń można umorzyć postępowanie. W ocenie organu II instancji sprawa zakończona decyzją z dnia [...] r. nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawą, w której wszczęto postępowanie w dniu 06 października 2006 r. bowiem dotyczy tylko przyznania zasiłku celowego na X-XI 2006 r., a ponadto inną kwotą dodatku mieszkaniowego dysponuje strona postępowania. Dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 5, art. 39 w związku z art. 106 ust. 1, art. 106 ust. 3-4 oraz art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 104 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) przyznał stronie zasiłek okresowy za miesiąc październik 2006 r. w wysokości [...] zł, przyznał zasiłki celowe za miesiąc październik w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na żywność i w wysokości [...] zł. na opłacenie gazu oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczeń pieniężnych za miesiąc listopad 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że zakres zgłoszonych przez stronę żądań jest tożsamy z zakresem rozpatrzonym decyzją z dnia [...] r. ale pewnej zmianie uległ dochód strony. Powodem odmowy przyznania pomocy w decyzji z dnia [...] r. był brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, ale obecnie, wobec braku uchybień we współdziałaniu strony w miesiącu październiku 2006 r. pomoc winna zostać przyznana. Odnośnie żądania świadczeń pieniężnych w miesiącu listopadzie 2006 r. wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 08 listopada 2006 r. zainteresowany ponownie zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej między innymi za miesiąc listopad 2006 r. w zakresie dopłaty do czynszu, opłat za prąd i gaz oraz zapomogi żywieniowej. Ustalono wówczas, że zgłoszone w listopadzie żądanie pokrywa się z żądaniem rozpoznanym decyzją z dnia [...] r. i w dniu [...] r. wydano decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., w związku z tym orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu strona podkreśliła, że kwestionuje decyzję tylko w zakresie umorzenia postępowania w sprawie przyznania świadczeń pieniężnych w listopadzie 2006 r. Uchylanie się od udzielenia zapomogi strona skomentowała jako nieuzasadnione argumentując, że niemożliwe jest dwukrotne umorzenie tej samej sprawy, że umorzenie sprawy nie jest jej merytorycznym rozstrzygnięciem, że skoro od października 2006 r. nie stwierdzono uchybień we współdziałaniu to za listopad 2006 r. powinna przysługiwać zapomoga oraz, że wniosek z dnia 08 listopada 2006 r. dotyczył innego okresu i różnił się okolicznościami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu napisano, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa ani w całości ani w części, której dotyczy odwołanie. Ustalenia organu I instancji są trafne a ze zgromadzonych akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek z dnia 08 listopada 2006 r. odnosi się do potrzeb tożsamych przedmiotowo i podmiotowo. Wskazano również, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. poddana kontroli instancyjnej, została utrzymana w mocy. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie tożsamego przedmiotowo i podmiotowo wniosku z dnia 08 listopada 2006 r. było trafne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że dnia 06 października 2006 r. złożył w [...] podanie o zapomogę na listopad i październik 2006 r. a organ II instancji decyzją z dnia [...] r. określił to podanie jako różne od podania z dnia 17 sierpnia 2006 r. Dnia 08 listopada 2006 r. złożył podanie o zapomogę na miesiące listopad – grudzień 2006 r. a [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odnośnie zapomogi na miesiąc listopad 2006 r. Konkludując stwierdził, że sprawa zapomogi na miesiąc listopad zgłoszona podaniem z dnia 05 października 2006 r. nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczna, która byłaby tożsama podmiotowo i przedmiotowo, a sprawa została umorzona po poprzednim umorzeniu w innej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W sprawie istotne znaczenie ma treść wniosków skarżącego. Wskazać należy, że wnioski z dnia 17 sierpnia 2006 r. i 06 października 2006 r. są tożsame co do przedmiotu żądania skarżącego, to jest żądania przyznania zasiłku celowego na pokrycie czynszu, rachunków za prąd i gaz oraz zakup żywności, przy czym wniosek z dnia 17 sierpnia 2006 r. zawiera żądanie przyznania zasiłku celowego na powyższy cel na miesiąc wrzesień, październik i listopad 2006 r., zaś wniosek z dnia 06 października 2006 r. na miesiące październik i listopad 2006 r. Ponieważ w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wydano nową decyzję, a skarżący od decyzji z dnia [...] r. złożył odwołanie jedynie w części dotyczącej umorzenia wniosku, decyzja ta w pozostałej części stała się decyzją ostateczną. Z tego powodu Sąd rozpoznając skargę skarżącego na decyzję organu II instancji z dnia [...] r. nr[...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, odnosi się tylko do zasadności punktu 5 decyzji z dnia [...] r., a to z uwagi na fakt, że decyzja ta nie została co do punktów 1-4 zaskarżona i nie jest przedmiotem skargi. Tego rodzaju stanowisko wynika z obowiązującego Sąd zakazu reformationis in peius, bowiem w myśl art. 134 § 2 ppsa Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto, zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie, z woli skarżącego wyrażonej w odwołaniu, jedynie część decyzji organu I instancji (pkt 5) została poddana kontroli instancyjnej, a następnie zaskarżona do sądu administracyjnego. Argumenty skarżącego podnoszone w skardze są nieuzasadnione. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odmowna decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została przez SKO w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymana w mocy i doręczona R. K. (k. 57 akt administracyjnych). Na powyższą decyzję R. K. nie złożył skargi do sądu administracyjnego i stała się ona decyzją ostateczną. Z ponownymi wnioskami o pomoc, obejmującymi między innymi miesiąc listopad 2006 r. skarżący wystąpił w dniach 06 października 2006 r. oraz 08 listopada 2006 r. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 06 października 2006 r. Wniosek skarżącego z dnia 06 października 2006 r. był rozpoznawany jako ostatni z trzech, a to z uwagi na przywołaną wyżej, a wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] r. decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji posiadał zatem z urzędu wiedzę dotyczącą zasadności swoich rozstrzygnięć odnośnie pomocy dla skarżącego na miesiąc listopad 2006 r. Kwestię tejże pomocy rozstrzygnęła co do istoty wspomniana już decyzja organu I instancji z dnia [...] r. utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia [...] r. Postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 08 listopada 2006 r. zostało, decyzją z dnia [...] r. umorzone jako bezprzedmiotowe, a Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] potwierdziło trafność rozstrzygnięcia (k. 57-58 akt administracyjnych). Słusznie zatem organ I instancji powołał się na ten fakt w kolejnym uzasadnieniu i umorzył postępowanie w części dotyczącej przyznania świadczeń pieniężnych na miesiąc listopad 2006 r. W art. 16 kpa została sformułowana jedna z podstawowych zasad procedury administracyjnej - zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Tego rodzaju decyzja definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 kpa). W procedurze administracyjnej ponowne załatwienie sprawy wcześniej już rozstrzygniętej przez ten sam organ, bez stanowienia o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa byłoby dotknięte wadą nieważności (art. 156 §1 pkt 3 kpa). Nie ma przy tym znaczenia, czy decyzja "pierwotna" załatwia żądanie w sposób dla strony pozytywny czy negatywny, bowiem istotne jest związanie organów administracji decyzją ostateczną. Należy podkreślić, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Wbrew argumentom skargi powyższa zasada dotyczy nie tylko decyzji rozstrzygających sprawę co do jej istoty, ale również decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. III SA 103/97, publikowany w OSP 1999, z.1, poz. 19). Stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z takiej samej ochrony jak każda inna decyzja. Możliwe są zatem kolejne umorzenia ponownie wszczynanych postępowań na tej tylko podstawie, że wcześniej została wydana decyzja ostateczna, o ile we wszystkich przypadkach zachodziła tożsamość spraw. Tożsamość zachodzi, kiedy sprawa dotyczy tych samych podmiotów (chyba, że w prawa dziedziczne i zbywalne strony wejdą następcy prawni) oraz taka sama jest podstawa prawna, podstawa faktyczna i treść żądania strony, przy czym stan faktyczny powinien być prawny pod uwagę, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Decyzja organu I instancji z dnia [...] r. w tej części, w której organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczeń na miesiąc listopad 2006 r. została - zasadnie - podjęta wyłącznie z powodów proceduralnych. Nie mogą bowiem w obrocie prawnym funkcjonować dwie decyzje (choćby o takim samym rozstrzygnięciu) rozstrzygające tożsame żądania. Z akt sprawy wynika, że skarżący w swoich wnioskach zawiera po kilka żądań, ale organ słusznie załatwia taki wniosek jedną decyzją o rozbudowanym rozstrzygnięciu. Wówczas zasada trwałości dotyczy tylko tych żądań które zostały wcześniej załatwione, a w pozostałym zakresie organ winien, zgodnie z art. 104 §1 kpa załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W powyższych okolicznościach, nie znajdując uzasadnionych argumentów przemawiających za potrzebą uchylenia zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybień proceduralnych, ani też naruszeń prawa materialnego – na zasadzie art. 151 ppsa skargę należało oddalić. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski mb