IV SA/Po 602/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zapłaty odszkodowania oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania S. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...] (zwaną też dalej "Decyzją ZRID") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej pod nazwą "Budowa drogi gminnej na odcinku [...]", gm. [...]. Pod realizację ww. inwestycji przeznaczona została m.in. działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]), obręb [...]. Decyzji ZRID nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie do Wojewody, które do dnia wydania zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. nie zostało rozpatrzone. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") powołał, jako biegłego w sprawie, rzeczoznawcę majątkowego K. N., który [...] czerwca 2018 r. sporządził operat szacunkowy (zwany też dalej "Operatem"), określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. S. Z. w pismach z [...] września 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r. przedstawił zastrzeżenia do Operatu. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do nich pismami z [...] listopada 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2019 r. Starosta orzekł: (1) ustalić odszkodowanie w kwocie [...]zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], objętej Decyzją ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, (2) przyznać ww. odszkodowanie na rzecz S. Z., dotychczasowego właściciela nieruchomości opisanej w punkcie 1. nin. decyzji, (3) zobowiązać Wójta Gminy [...] do zapłaty przedmiotowego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym Decyzja ZRID stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji Starosty wniósł S. Z. (zwany też dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez r.pr. E. C., która zarzuciła: (1) naruszenie art. 11f, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej (dalej w skrócie "u.s.z.p.r.i.d."); (2) oparcie postanowień decyzji na operacie szacunkowym, który nie spełnia w pełni wymogów określonych przepisami – wynikających pośrednio z przepisu art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n."), piśmiennictwem i orzecznictwem sądów polskich oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej w skrócie "rozp.wycen."); (3) naruszenie zasady prawdy obiektywnej ujmującej tzw. słuszny interes obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Organ II instancji pismem z [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących sporządzonego w sprawie Operatu – co ten uczynił pismem z [...] kwietnia 2019 r. Utrzymując w mocy opisaną decyzję Starosty z [...] lutego 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. – Wojewoda wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy operat szacunkowy autorstwa K. N. jest dokumentem, który w świetle art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz norm prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. W związku z tym Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem wyceny jest część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – stan na [...] marca 2018 r. – odpowiadająca aktualnie działce nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy określił stan nieruchomości na dzień wydania Decyzji ZRID. Ustalił, że według stanu na datę wydania tej decyzji dla północnej części obszaru objętego wyceną obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka [...], gmina [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]); z kolei dla południowej części nieruchomości obowiązującym był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka [...], gmina [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z treścią ww. planów dla poszczególnych części szacowanej nieruchomości ich przeznaczenie opisane zostało jako "teren i obszar górniczy - droga publiczna powiatowa ([...]). Dla niewielkiej części szacowanego gruntu, przyległej do drogi lokalnej, brak było obowiązującego planu miejscowego, a w Zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] zatwierdzonej Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. kierunek jej zagospodarowania określono, jako "droga gminna ([...]). Rzeczoznawca ustalił także, iż nieruchomość objęta opinią położona jest na obszarze wiejskim, w granicach wsi [...], na terenie upraw polowych i rozproszonej zabudowy zagrodowej. Posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni bitumicznej. Wydzielana część nieruchomości obejmuje jej środkową część, dzieląc zwarty obszar działki rolnej na dwie odrębne części. Nieruchomość jest niezabudowana, bez nawierzchni utwardzonych, stanowi grunty orne użytkowane rolniczo pod uprawy polowe; teren nieruchomości jest płaski. Obszar wsi przyległy do nieruchomości uzbrojony jest w sieć elektroenergetyczną i wodociągową. Wojewoda zaznaczył, iż rzeczoznawca przeanalizował art. 134 ust. 4 u.g.n. i wskazał, że w przedmiotowej sytuacji zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 rozp.wycen., zgodnie z którym wyceny nieruchomości dokonuje się na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, ww. analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W wyniku analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi biegły uznał, że na rynku tym występuje wystarczająca liczba transakcji, w wyniku czego przeprowadził wycenę w oparciu o ten rynek, czyli zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozp.wycen. Z przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy wynika, że w całym okresie nią objętym w badanym segmencie rynku lokalnego zarejestrowano łącznie [...] transakcje. Rzeczoznawca dokonał w Operacie analizy lokalnego rynku nieruchomości – rozumianego jako obszar gminy [...] oraz następujących gmin położonych w północnej części powiatu [...]: [...]. Ponadto stwierdził, że analiza badanego rynku obejmowała segment niezabudowanych nieruchomości gruntowych, jako przedmiotu własności, przeznaczonych pod budowę dróg (tzw. nieruchomości drogowe). Na tak określonym rynku rzeczoznawca odszukał [...] transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Ceny przedmiotowych transakcji – po uwzględnieniu wskaźnika trendu zmiany ceny – zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, cena średnia wyniosła zaś [...] zł/m2. Organ II instancji uznał powyższe założenia za prawidłowe. Dalej organ podkreślił, że Operat został sporządzony z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, która polega na tym, iż do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca wybrał [...] cechy różniące nieruchomości, opisując je i przypisując im w Operacie następujące wagi procentowe: (i) położenie nieruchomości [...]%, (ii) atrakcyjność rynkowa gruntów przyległych – [...]%, (iii) uzbrojenie terenu przyległego – [...]%. Wyceniana nieruchomość charakteryzuje się przeciętnym położeniem, powyżej przeciętnej sklasyfikowano atrakcyjność rynkową gruntów przyległych, zaś uzbrojenie terenu przyległego jest podstawowe. Wartość [...] m2 wycenianego gruntu określono na kwotę [...]zł (skorygowana cena średnia), co łącznie dało kwotę [...]zł. W granicach poszczególnych części wycenianej nieruchomości (według stanu na dzień wydania Decyzji ZRID) prowadzona była uprawa zbóż ozimych oraz jarych (określono w Operacie wartość zasiewów i upraw jednorocznych na łączną kwotę [...]zł), a także uprawa lucerny (określono wartość uprawy wieloletniej na kwotę [...]zł). Stan wycenianej nieruchomości określono na dzień [...] marca 2018 r. (tj. na dzień wydania Decyzji ZRID), natomiast jej wartość określono na dzień [...] czerwca 2018 r., co dało łącznie kwotę [...]zł (wartość gruntu + wartość zasiewów i upraw jednorocznych + wartość uprawy wieloletniej). Organ II instancji zaznaczył, że na podstawie art. 80 k.p.a. ocenił Operat i stwierdził, iż rzeczoznawca prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a sam Operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę zostały należycie uzasadnione, co umożliwiło organowi weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Dalej Wojewoda wskazał, że Skarżący zarzucił Operatowi, iż biegły przyjął [...] transakcji rynkowych zrealizowanych w okresie od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2017 r., a więc dużo przed wykonaniem Operatu. Przyjęcie dla ustalenia nieruchomości podobnych transakcji zrealizowanych rok przed datą wykonania Operatu jest niewłaściwe, gdyż z zestawienia transakcji będących podstawą ustalenia wartości działki nr [...] wynika jednoznacznie tendencja wzrostu cen transakcyjnych. W odwołaniu podano również, że w Operacie nie ujęto w ogóle cen transakcyjnych dokonanych po czerwcu 2017 r. do daty wydania Operatu (tj. do [...] czerwca 2018 r.). Odnosząc się do powyższego, Wojewoda stwierdził, że ww. zarzut jest całkowicie chybiony, gdyż w Operacie w tabeli nr [...] na [...] transakcji spełniających kryterium podobieństwa aż [...] zawartych zostało po [...] czerwca 2017 r., z czego [...] transakcje pochodzą z roku 2018. Ponadto rzeczoznawca w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. wskazał, iż najstarsza transakcja dotycząca nieruchomości podobnej została przeprowadzona [...] sierpnia 2016 r., tj. 22 miesiące przed datą sporządzenia opinii, co oznacza, że został wypełniony warunek zawarty w Nocie Interpretacyjnej pt. "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" (należącej do zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych) mówiący, iż do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie nie dłuższym niż 2 lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Po drugie, wbrew zarzutom, tendencja wzrostu cen transakcyjnych została uwzględniona w Operacie – w jego punkcie 5.1.2 rzeczoznawca ustalił trend zmiany cen nieruchomości. Ceny badanych transakcji – po uwzględnieniu wskaźnika trendu zmiany ceny – zawierały się w przedziale od [...] do [...] zł/m2, a poprzednio wahały się w granicach od [...] do [...] zł/m2. Ustosunkowując się do zarzutu Skarżącego, że operat nie wyjaśnia w żaden sposób zasady wyliczenia wartości utraconych plonów na kwotę [...]zł, Wojewoda stwierdził, że Operat oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z [...] kwietnia 2019 r. w pełni wyjaśniają metodę i sposób określenia wartości zasiewów i upraw (punkty [...] Operatu, obliczenia zawarte w punkcie [...] oraz karty wyceny – punkty [...] Operatu). Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za pozbawienie S. Z. możliwości korzystania z tej części działki nr [...], której własność pozostanie przy nim, Wojewoda podniósł, że ta część oraz znajdujące się na niej uprawy, znajduje się poza granicami przejętej nieruchomości i jako nieobjęta wywłaszczeniem nie podlega uwzględnieniu w oszacowanej wartości nieruchomości. Natomiast kwestia związana z ewentualnymi szkodami – zniszczeniem upraw przez pojazdy biorące udział w pracach budowlanych podczas realizacji inwestycji – pozostaje poza ramami niniejszego postępowania. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.s.z.p.r.i.d. w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.s.z.p.r.i.d., jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości – w drodze umowy. Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. Z., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie: i) przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 u.s.z.p.r.i.d., art. 134 ust. 4 i art. 4 pkt 16 u.g.n. – przez przyjęcie jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, który narusza przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; ii) przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie zweryfikowania założeń Operatu i pozostawienie zarzutów odwołania bez rozpatrzenia. – wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji"; (2) uchylenie decyzji organu I instancji; (3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor wskazał m.in., że w operacie szacunkowym do porównania winny być przyjęte jedynie ceny transakcyjne dotyczące nieruchomości podobnych. Tymczasem w Operacie brak jakiejkolwiek analizy dotyczącej podobieństw nieruchomości przyjętych do porównania z działką nr [...]. Biegły nie wykazał, na czym polega podobieństwo nieruchomości, mimo iż zdecydował, że ustalenie wysokości odszkodowania za działkę nr [...] winno nastąpić w oparciu o § 36 ust. 4 rozp.wycen., a więc o wycenę nieruchomości na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Jedyne kryterium "podobności" nieruchomości przyjęte przez biegłego, to przeznaczenie działek będących przedmiotem przyjętych do porównania transakcji pod budowę dróg gminnych. Ponadto Skarżący podniósł, że biegły przeanalizował ceny wynikające z [...] transakcji dokonanych w okresie od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2017 r., których przedmiotem były działki przeznaczone pod budowę dróg gminnych. Powierzchnia tych działek wahała się od [...] do [...] m2. Jedynie przedmiotem transakcji opisanej w pkt [...] tabeli Operatu opisana jest działka o powierzchni [...] m2. Tymczasem powierzchnia wycenianej działki nr [...] wynosi [...] m2, a więc jest o prawie [...] tys. m2 większa. Poza tym Skarżący zarzucił nieodniesienie się przez biegłego do cen uzyskiwanych ze sprzedaży części gospodarstw rolnych pod drogi gminne w okolicznych powiatach oraz przyjęcie do porównań jedynie cen transakcji cywilnoprawnych i zupełne pominięcie kwot uzyskiwanych z tytułu odszkodowania za działki drogowe. Autor skargi wytknął, że Wojewoda w ogóle nie ustosunkował się do tego ostatniego zarzutu podniesionego w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia przez biegłego kwot uzyskiwanych na mocy decyzji odszkodowawczych za działki drogowe, Wojewoda stanął na stanowisku, że to obowiązkiem biegłego było dokonanie wyboru do porównania kilkunastu transakcji, które jego zdaniem w najpełniejszy sposób wypełniały definicję nieruchomości podobnych. Wykładnia obowiązujących przepisów – wbrew intencji Skarżącego – nie pozwala na wywiedzenie normy obligującej autora operatu szacunkowego do wyboru transakcji, które obejmują kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania ustalanego w decyzjach administracyjnych. Skoro więc biegły dokonał wyboru w ramach rynku lokalnego i według wskazanych w przepisach kryteriów, to jego działanie – w ocenie organu II instancji – było prawidłowe. Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474; w skrócie "u.s.z.p.r.i.d.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."). W myśl art. 18 ust. 1 u.s.z.p.r.i.d. wysokość odszkodowania za nabyte z mocy prawa nieruchomości drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kompleksowo problematyki ustalania i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności, odsyłając w tej kwestii w pozostałym (nieuregulowanym w art. 18) zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. art. 12 ust. 5 u.s.z.p.r.i.d.). W ich świetle ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się z uwzględnieniem cech danej nieruchomości, wśród których ustawodawca wymienia rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości, a ponadto w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (zob. art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Kwestie dotyczące wyceny nieruchomości zostały opisane w Dziale IV u.g.n. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Na podstawie art. 159 u.g.n. wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.; w skrócie "rozp.wycen."), w którym uregulowano rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozp.wycen., w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie Sądu, w świetle tego przepisu przyjąć należy – na co trafnie zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA: z 06.09.2012 r., II SA/Bk 442/12; z 06.12.2012 r., II SA/Bk 479/12; z 25.04.2013 r., II SA/Po 137/13; z 25.07.2013 r., IV SA/Po 198/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA") – że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. W niniejszej sprawie, według stanu na datę wydania Decyzji ZRID, dla północnej części obszaru objętego wyceną obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka [...], gmina [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Z kolei dla południowej części nieruchomości obowiązującym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka [...], gmina [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Jak prawidłowo ustaliły organy, zgodnie z treścią ww. planów dla poszczególnych części szacowanej nieruchomości ich przeznaczenie opisane zostało jako: teren i obszar górniczy - droga publiczna powiatowa ([...]). Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że dla niewielkiej części szacowanego gruntu, przyległej do drogi lokalnej, brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, jak zauważyły organy, w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonej uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. kierunek zagospodarowania tej części działki określono, jako: droga gminna ([...]). Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na dzień wydania Decyzji ZRID przedmiotowa część działki nr [...] (odpowiadająca aktualnie działce nr [...]) była przeznaczona na cele drogowe. Z tych też względów zasadnie rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 4 in fine rozp.wycen. i oparł swą wycenę na porównaniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W tym miejscu należy zaznaczyć, że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiłby rzeczoznawcy odstąpienie od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści § 36 ust. 4 rozp.wycen. wynika bowiem kolejność sposobów wyceny. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych (zob. wyrok NSA z 07.05.2019 r., I OSK 2465/18, CBOSA). W konsekwencji uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych byłoby działaniem naruszającym § 36 ust. 4 rozp.wycen. przez bezpodstawne pominięcie tego sposobu wyceny, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo stosowania. W niniejszej sprawie z przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego analizy wynika, iż w całym okresie objętym analizą w badanym segmencie rynku lokalnego zarejestrowano łącznie [...] transakcje nieruchomościami drogowymi, z czego [...] dotyczyło nieruchomości podobnych do wycenianej. Nie można zatem uznać, iż brak było wystarczających danych uzasadniających oparcie się przez rzeczoznawcę na cenach transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Działanie rzeczoznawcy w tej mierze było prawidłowe i należycie uzasadnione. Jak wyjaśnił rzeczoznawca w piśmie z [...] grudnia 2018 r., przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości zobligowany był stosować ceny z rynku lokalnego. Zauważmy, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozp.wycen. rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Mając na względzie powyższe, rzeczoznawca granice badanego rynku lokalnego określił jako obszar gminy [...] oraz teren gmin leżących w północnej części tego samego powiatu – [...] – tj. [...]. Uzasadniając takie wyznaczenie rynku lokalnego, rzeczoznawca wyjaśnił, iż było to wynikiem ustalenia podobieństwa tych gmin m.in. z uwagi na ich położenie, wielkość oraz charakter, w tym związany z działalnością na ich obszarze przedsiębiorstwa [...] S.A., co ma istotny wpływ na warunki funkcjonowania ww. gmin, w tym także w zakresie rynku nieruchomości. W świetle tych wyjaśnień sposób wyznaczenia rynku lokalnego przez biegłego należy uznać za należycie umotywowany i prawidłowy. W szczególności jako chybiony trzeba zaś ocenić zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przezeń cen uzyskiwanych ze sprzedaży części gospodarstw rolnych pod drogi gminne w okolicznych powiatach. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości [...] nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, a posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" oraz "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości" (por. § 26 ust. 1 i 2 rozp.wycen.). W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie – w myśl którego zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyrok NSA z 01.06.2017 r., I OSK 2311/15, CBOSA). Wobec tego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że oczekiwane przez stronę skarżącą sięgnięcie po dane transakcyjne z okolicznych powiatów oznaczałoby w istocie rozszerzenie badanego rynku na rynek regionalny, a to – w świetle preferencji ustawodawcy wynikających z § 26 ust. 1 rozp.wycen. – byłoby możliwe jedynie w braku wystarczających danych z rynku lokalnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dokonując oceny sporządzonego w tej sprawie Operatu należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych nadających się do oszacowania przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ administracji może i powinien dokonać oceny operatu szacunkowego, w pierwszej kolejności pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Negatywna ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ – jak i sąd – w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu nasuwa zastrzeżenia co do jego spójności, logiczności lub zupełności, albo wykazuje nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może uzasadniać wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Choć bowiem operat szacunkowy nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego i podlega ocenie organu, to jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Dlatego ocena dokonywana przez organ (a także przez sąd), nie może wkraczać w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, lecz ograniczać się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (por. np. wyroki NSA: z 27.12.2016 r., II OSK 801/15; z 11.05.2017 r., I OSK 2540/16 – CBOSA). Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy w swym Operacie szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, a w późniejszych pisemnych wyjaśnieniach (z [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018 r. i [...] kwietnia 2019 r.), składanych na wezwania organów, wnikliwie i rzeczowo odniósł się do zarzutów i wątpliwości Skarżącego. Wszystko to sprawia, że analizowany dokument może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, co zasadnie skonstatowały organy obu instancji. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca wycenił nieruchomość z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, która w myśl § 4 ust. 4 rozp.wycen. polega na tym, że do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy zaś rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy wybrał trzy cechy różniące nieruchomości drogowe przyjęte do porównań – tj.: położenie nieruchomości, atrakcyjność rynkowa gruntów przyległych, uzbrojenie terenu przyległego – opisując je w Operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe: położenie nieruchomości [...]%, atrakcyjność rynkowa gruntów przyległych [...]%, uzbrojenie terenu przyległego [...]% (s. [...] Operatu). W tym miejscu wskazać należy, że Skarżący uzasadniając zarzut przyjęcia do porównania nieruchomości niepodobnych wytknął przede wszystkim to, iż powierzchnia działek będących przedmiotem analizowanych transakcji zawierała się w przedziale [...] m2, podczas gdy powierzchnia wycenianej działki nr [...] wynosi [...] m2. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że już zestawienie transakcji przyjętych do porównania jednoznacznie pokazuje, iż wielkość działki drogowej pozostaje bez wpływu na cenę jednostkową za m2. Potwierdza to także orzecznictwo sądowe, w którym zauważa się, że w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość (por. wyrok NSA z 09.06.2017 r., I OSK 2329/15, CBOSA). Ponadto, jak to już wyżej wskazano, rzeczoznawca opisał w Operacie, jakie faktycznie czynniki mają wpływ na cenę nieruchomości drogowych, i jako najistotniejszy podał lokalizację. Zapewne dlatego rzeczoznawca, mając na względzie podobieństwo niektórych gmin ze względu na ich położenie, wielkość oraz charakter, w tym związany m.in. z działalnością na ich obszarze przedsiębiorstwa [...]" S.A., przyjął do porównania transakcje wyłącznie ze wskazanych wyżej gmin, co już wstępnie zdeterminowało podobieństwo porównywanych nieruchomości drogowych. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w świetle § 4 ust. 1 rozp.wycen. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęte do porównania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabeli na stronach [...] Operatu, z podaniem dat transakcji, położenia nieruchomości, powierzchni i cen za [...] m2. W ww. tabeli opisał cechy, które mają wpływ na poziom cen. Ponadto na stronie [...] Operatu w pkt [...] rzeczoznawca opisał cechy nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że nieruchomości wzięte do porównań i transakcje nimi winny być w operacie opisane w taki sposób, aby ich identyfikacja była możliwa dla osoby uprawnionej do dostępu do baz danych o transakcjach – a więc np. dla rzeczoznawcy działającego na zlecenie strony – a niekoniecznie dla samej strony (por. wyrok WSA z 30.05.2019 r., IV SA/Po 116/19, CBOSA). W judykaturze trafnie podkreśla się, że operat, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (por. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Dlatego też w szczególności przyjmuje się, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji podobieństwa z nieruchomością wycenianą (por. wyrok NSA z 11.07.2016 r., I OSK 2471/14, CBOSA). Zgodnie z przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Notą Interpretacyjną Nr [...] rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest podać charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej, jak i maksymalnej, jednocześnie eksponując ich ocenę w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Celem tej czynności jest umożliwienie zweryfikowania prawidłowości przypisania stopni nasilenia poszczególnych atrybutów oraz uwypuklenie podobieństwa, jakie ma zachodzić pomiędzy ww. nieruchomościami a nieruchomością wycenianą. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w sposób szczegółowy, stosując się do powyższych wymagań, opisał w Operacie nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej. Z tych wszystkich względów nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez stronę skarżącą zarzut, że biegły nie wykazał w Operacie, w jaki sposób były wykorzystywane działki będące przedmiotem przyjętych do porównania transakcji, jak również w jaki sposób powstały – to znaczy nie zawarł informacji, czy działki te wydzielone zostały z nieruchomości zabudowanych, czy też nie, czy wydzielono je z funkcjonujących gospodarstw rolnych oraz w jaki sposób przeprowadzony podział wpłynął na funkcjonalność [i] możliwość korzystania z pozostałej części nieruchomości, wielkość ingerencji w stan posiadania, czy dotyczyły terenu przy granicy nieruchomości, czy tak, jak w tym przypadku, po przekątnej dzieliły całość nieruchomości na dwie niefunkcjonalne części. Oczekiwanie tak szczegółowego opisu porównywanych nieruchomości z pewnością wykracza poza wymagania statuowane przepisami prawa. Poza tym, co w kontrolowanej sprawie najistotniejsze, owe podnoszone przez Skarżącego okoliczności pozostają bez wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Tymczasem to właśnie ta wartość, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – a nie cały rozmiar i wszelkie aspekty szkód lub niedogodności, jakimi został dotknięty Skarżący w związku z dokonanym przejęciem części jego nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji drogowej – może stanowić, w świetle aktualnie obowiązujących reguł, podstawę ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu to odszkodowanie – na które złożyły się wartość wywłaszczonego gruntu, wartość poczynionych na nim zasiewów i upraw jednorocznych oraz uprawy wieloletniej – zostało określone w sposób prawidłowy, w oparciu o wyliczenia zawarte w Operacie, których rzetelność i należyte uzasadnienie nie budzą zastrzeżeń. Także jeśli idzie o wartość zasiewów i upraw jednorocznych oraz wartość uprawy wieloletniej – których wyliczenia były jeszcze kwestionowane w odwołaniu, a co do których zastrzeżenia nie zostały już powtórzone w skardze. Za nieskuteczny należało również uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 k.p.a. Wbrew wytykom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.). Co prawda organ II Instancji rzeczywiście nie odniósł się w motywach swej decyzji do zarzutu przyjęcia w Operacie wyłącznie cen z transakcji cywilnoprawnych i pominięcia kwot uzyskiwanych z tytułu odszkodowań na podstawie decyzji administracyjnych – uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę – to jednak powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Abstrahując nawet od trafnie podniesionej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że to biegły samodzielnie decyduje o tym, które konkretnie transakcje bierze do porównań, godzi się przypomnieć, że wstępnym warunkiem przyjęcia danej nieruchomości do porównania jest wymóg, aby była ona przedmiotem "obrotu rynkowego" (por. art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 4 rozp.wycen.), czyli, innymi słowy, "transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych", w drodze "umowy" (por. art. 151 ust. 1 u.g.n.). Nie sposób uznać, iżby przymusowe przejęcie nieruchomości i ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej spełniało warunek bycia przedmiotem obrotu rynkowego oraz warunków rynkowych w rozumieniu ww. przepisów. Tym bardziej, że w sytuacji określonej w art. 18 ust. 1e u.s.z.p.r.i.d. sam ustawodawca dopuszcza możliwość powiększania orzekanego odszkodowania (o [...]%) w stosunku do wartości nieruchomości zajmowanej pod inwestycję drogową, co oznacza, że odszkodowania ustalone przynajmniej w części decyzji administracyjnych, niejako z założenia mogą nie odpowiadać wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości. W konsekwencji należy podzielić stanowisko rzeczoznawcy, że do wyceny przyjmuje się zasadniczo informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów cywilnoprawnych. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.