IV SA/Po 607/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2007r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ P. Miładowski W dniu [...] lutego 2006 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. – Filia W. wniosek A.M. o udzielenie pomocy finansowej. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2006 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego A.M. podał, iż oczekuje przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł na okres od miesiąca lutego do miesiąca maja 2006 r., pomocy na opłacenie bieżących rachunków, żywności, środków czystości, opału w wysokości [...] zł, leków na kwotę [...] zł, na zakup kurtki oraz kołdry. Po rozpatrzeniu tego wniosku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filia W. wydał cztery decyzje. Decyzjami z dnia [...] lutego 2006 r.: -nr [...]przyznano wnioskodawcy zasiłek okresowy od miesiąca marca 2006 r. do kwietnia 2006 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, - [...] przyznano zasiłek celowy od marca do kwietnia 2006 r. w wysokości [...] zł miesięcznie na zakup żywności, - nr [...] przyznano zasiłek celowy w miesiącu marcu w wysokości [...] zł na zakup odzieży. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]wskazany organ odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup leków w wysokości [...] zł oraz na zakup opału w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji, która podjęta została na podstawie art. 39 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. organ wyjaśnił, iż wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania pomocy bowiem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jego dochód wyniósł [...] zł lecz wnioskowanej pomocy nie udzielono z uwagi na brak współpracy z pracownikiem socjalnym, bowiem poproszony o okazanie recept albo ich wyceny oświadczył, że ich nie posiada. Powołując przepis art. 11 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, iż świadczenie przyznane stronie na mocy decyzji z dnia [...] października 2005 r. zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a być może zmarnotrawione, bowiem strona oświadczyła, że obuwia nie zakupiła, z racji zbyt małej kwoty danej jej do dyspozycji. Wyjaśniono ponadto, że strona otrzymuje dodatek mieszkaniowy, w ramach którego w okresie od września 2005 r. do [...] lutego 2006 r. otrzymywał "ryczałt w przypadku braku CO, CW, gazu przewodowego" w wysokości [...]zł miesięcznie, która to kwota była przekazywana na rachunek zarządcy budynku, tym samym otrzymuje już pomoc na zakup opału z innego źródła. Organ wskazał nadto, iż decyzją z dnia [...] października 2005 r. wnioskodawca w listopadzie 2005 r. został objęty pomocą na zakup 1 tony opału w wysokości [...] zł. Decyzję doręczono A.M. w dniu [...]marca 2006 r. W piśmie, które do organu I instancji wpłynęło w dniu [...] marca 2006 r., A.M. podniósł, iż "nie zgadza się z decyzją MOPR z dnia [...] lutego 2006 r. bowiem nie zostały mu przyznane zasiłki celowe i okresowy, o które ubiegał się". Wyjaśnił, iż w dniu [...] marca 2006 r. decyzje zostały mu doręczone, a w ich treści zawarto nieprawdziwe twierdzenie, iż są one zgodne z jego wolą, a tymczasem zasiłek okresowy dostał od miesiąca marca 2006 r., podczas gdy wnioskował także o przyznanie tego zasiłku na miesiąc luty 2006 r. Wskazał ponadto, że zasiłki celowe przyznano mu w zbyt niskich kwotach, a sroga zima sprawiła, ze pomoc na opał przyznana w 2005 roku została już wykorzystana i teraz z zimna zamarzła mu woda w rurach. Wyjaśnił ponadto, że za [...] zł pomocy przyznanej na zakup obuwia nie był w stanie kupić dobrych butów. Wyjaśnił, że ponieważ cierpi na wiele schorzeń musi mieć rezerwę [...] zł miesięcznie na natychmiastowy zakup leków. Pismem z dnia [...]marca 2006 r. A.M. zwrócił się bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż około [...] marca wysłał na adres organu I instancji odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. i nie otrzymał odpowiedzi, a ponowne jego pismo jest drugim odwołaniem. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organu organ odwoławczy w całości przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wyjaśnił, iż osoba zainteresowana uzyskaniem pomocy powinna współdziałać z pracownikiem organu, a raz przyznane świadczenie zobowiązana jest wykorzystać zgodnie z określonym przez organ pomocy przeznaczeniem. Organ wyjaśnił nadto, iż decyzje o przyznaniu zasiłku celowego mają charakter uznaniowy. Decyzję doręczono A.M. w dniu [...] czerwca 2006 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nazwana "zażaleniem" została złożona przez A.M. w ustawowym terminie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji A.M. wyjaśnił, iż odwoływał się od dwóch decyzji organu I instancji – w przedmiocie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego, natomiast decyzja organu odwoławczego dotyczy wyłącznie decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Zarzucił organowi II instancji bezczynność poprzez nie podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia jego potrzeb w zakresie pomocy na opał. Wyjaśnił także, że środków przekazanych na zakup obuwia nie zmarnotrawił, lecz zakupił gumę, podkładki i klej i naprawił stare obuwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, iż granice działania organu II instancji zakreśla z jednej strony treść wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, a z drugiej strony art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na leki oraz na opał. Wskazać jednakże należy, iż organ I instancji rozpatrywał wniosek skarżącego z dnia [...]lutego 2006 r., w treści którego zgłosił on szereg żądań pod adresem organu pomocy społecznej, których rozpatrzenie nastąpiło w czterech decyzjach tego organu – trzy decyzje wydane zostały w dniu [...] lutego 2006 r., natomiast ostatnia decyzja wydana została w dniu [...]marca 2006 r. Swoje niezadowolenie z wysokości przyznanej pomocy skarżący zawarł w dwóch odwołaniach. Pierwsze z tych odwołań wniósł pismem z dnia [...] marca 2006 r., a dotyczyło ono decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku okresowego oraz dwóch decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, natomiast w drugim odwołaniu, które wniósł w dniu [...] marca 2006 r., skarżący domagał się rozpatrzenia obu odwołań. Treść obu tych pism wskazuje, iż wolą skarżącego było przede wszystkim przeprowadzenie kontroli decyzji z dnia [...]lutego 2006 r. wydanej w przedmiocie zasiłku okresowego; skarżący domagał się przyznania tego świadczenia także za okres miesiąca luty 2006 r. Tymczasem rozpatrując sprawę organ odwoławczy ograniczył swoje działania do decyzji z dnia [...]marca 2006 r., co oznacza, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nadal nie zostało rozpatrzone, a nadto, że rozstrzygnięcia te pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Kontrolą tą objęta jest natomiast decyzja organu II instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - na podstawie stosowanych odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 k.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia obu instancji jako przesłankę odmowy przyznania skarżącemu zasiłku na opał oraz na leki wskazują brak współdziałania skarżącego oraz wykorzystanie wcześniej przyznanej pomocy niezgodnie z określonym w decyzji przeznaczeniem. Wskazać jednakże należy, iż decyzja z dnia [...]marca 2006 r. jak i decyzje z dnia [...] lutego 2006 roku wydane zostały w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Wydając w dniu [...] lutego 2006 r. decyzje o przyznaniu skarżącemu zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego organ I instancji uznał, iż skarżącemu wnioskowana pomoc powinna zostać udzielona, natomiast wydając decyzję z dnia [...] marca 2006 r. organ ten uznał, iż pomoc nie może zostać przyznana z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym oraz wykorzystanie wcześniej przyznanej pomocy niezgodnie z określonym w decyzji przeznaczeniem. W postępowaniu organu I instancji zachodzi więc w tym samym okresie niekonsekwencja; w odstępie kilku dni organ wydaje sprzeczne rozstrzygnięcia, choć wskazane przesłanki późniejszej odmowy przyznania świadczeń były znane organowi także w dniu [...] lutego 2006 r., a późniejsza inna ich ocena nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy, co narusza wyżej wskazane przepisy. W ocenie Sądu postawiony skarżącemu zarzut wykorzystania wcześniej przyznanej mu pomocy niezgodnie z określonym w decyzji przeznaczeniem oraz domniemanego ich zmarnotrawienia w świetle treści odwołania złożonego pismem z dnia [...] marca 2006 r. wymagał wyjaśnienia. W treści tego odwołania skarżący podniósł bowiem, że otrzymane [...] zł na obuwie było kwotą niewystarczającą. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ II instancji nie zbadał, czy argumentacja przytoczona w odwołaniu była zasadna, w szczególności w zakresie cen obuwia na rynku. Organ odwoławczy nie zbadał również, na jaki cel skarżący przeznaczył otrzymane na zakup obuwia środki finansowe, co w świetle informacji zawartej w treści skargi, że otrzymanej pomocy nie zmarnotrawił, lecz kupił gumę, podkład oraz klej i buty sam naprawił może wskazywać, że zarzut ten był chybiony. Przedmiotowa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Tym samym w ramach postępowania wszczętego w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy organy administracji publicznej zobowiązane są ustalić, czy okoliczności sprawy czynią wniosek zasadnym. Z treści wniosku o pomoc oraz odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2006 r. wynikało, iż z uwagi na długą i mroźną zimę 2005/2006 przyznana skarżącemu wcześniej pomoc finansowa na zakup opału była niewystarczająca, a wskazać należy, iż skarżący od lat jest objęty pomocą MOPR w P. Filia W. i organowi temu jest znana jego sytuacja mieszkaniowa i zdrowotna. W tych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie możliwości przyznania wnioskowanej pomocy, a co najmniej rozważenia możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na powyższą okoliczność. Za chybione uznać należy wskazanie, iż pomoc na ogrzanie mieszkania skarżący otrzymuje w ramach dodatku mieszkaniowego, ma on bowiem przyznany "ryczałt w przypadku braku CO, CW, gazu przewodowego" w wysokości [...]zł miesięcznie. Jak wynika z treści decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego (karta 117 akt administracyjnych) ryczałt ten wypłacany jest na konto zarządcy budynku, stąd do tych pieniędzy skarżący nie ma dostępu. Niezależnie od powyższego przyznanie skarżącemu wskazanego ryczałtu nie zwalniało organu z obowiązku zbadania, czy jego potrzeby opałowe z wyżej wskazanych przyczyn są wystarczająco zaspokojone. W tych okolicznościach organ odwoławczy zobligowany był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające lub uchylić decyzję wydaną w I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zaniechanie powyższych obowiązków skutkuje zarzutem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na leki, podzielając w tym zakresie argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem wnioskującego o przyznanie takiej pomocy było bowiem wykazanie, iż zakup leków stanowił dla niego niezbędną potrzebę życiową, poprzez przedłożenie zaświadczenia o stanie zdrowia oraz wyceny recept, które powinien wykupić. Skoro żądanych przez organ dokumentów skarżący nie przedłożył, odmowa przyznania pomocy z tej właśnie przyczyny była w tym zakresie uzasadniona. Ponieważ jednak argumentacja przyjęta w zaskarżonej decyzji odwoływała się w pierwszej kolejności do innych przesłanek odmowy przyznania świadczenia, Sąd uznał, iż także w tej części zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Z tych powodów, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepisu art. 152 tej ustawy Sąd nie zastosował z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji zobligowany jest rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność rzeczywistych potrzeb opałowych wnioskującego, a także rozpatrzeć odwołanie A.M. od decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. /-/ I. Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski AT