IV SA/Po 607/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi T. G. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] zastępca dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] po rozpatrzeniu wniosku A. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 163; dalej jako u.p.s.) odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na leczenie prywatne z uwagi na brak przedstawienia zaświadczenia lekarskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...].02.2015 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek o pomoc finansową na leczenie prywatne. Z przeprowadzonej w dniu [...].03.2015 r. przez pracowników socjalnych aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz posiadanej dokumentacji wynika, że wnioskodawca posiada ziemię o powierzchni 0,5079 ha przeliczeniowych, której obecnie po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej nie wlicza się do dochodu ponieważ nie przekracza 1 ha przeliczeniowego, ponadto jest on właścicielem nieruchomości przy ul. [...] 15 o powierzchni 0,0885 ha oraz przy ul. [...] o powierzchni 0,0913 ha. Posiadany przez wnioskodawcę majątek (ziemia i zabudowania) powinien być w pierwszej kolejności wykorzystany do zaspokojenia podstawowych potrzeb, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pracownicy socjalni ustalili w systemie SEPI, że [...] A. W. nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych w Urzędzie Pracy i nie posiada statusu bezrobotnego. W rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. ze zm. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, za osobę bezrobotną uważa się osobę, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polski przez okres co najmniej 6 miesięcy oraz osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wnioskodawca nie posiada stopnia niepełnosprawności ani niezdolności do pracy (nie przedstawił żadnych zaświadczeń potwierdzających stan zdrowia oraz że choruje przewlekle i wymaga systematycznego leczenia), brak jest faktur za zakupione leki i koszty leczenia. Nie posiada niezdolności do pracy, dlatego istnieje przesłanka o możliwości uzyskania ubezpieczenia z innego tytułu tj. zarejestrowania się w PUP w [...] jako bezrobotny lub podjęcia zatrudnienia. Nie wywiązuje się z ustaleń, które miał zawarte w decyzjach i nie stanął na Komisję do Spraw Orzekania Niepełnosprawności do dnia dzisiejszego. Wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z bratem P., lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe zgodnie z pisemnym oświadczeniem. Nie wykazuje żadnego źródła dochodu, w miesiącu marcu 2015 r. utrzymywał się z pomocy Kościoła w formie darów. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawca nadal nie dostosowuje się do uzupełnienia dokumentów, o które prosi Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy w [...], współpraca z nim jest utrudniona. Organ odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na koszty leczenia prywatnego uwagi na brak uzupełnienia dokumentów, na dysproporcję między wykazywanym brakiem dochodu, a sytuacją majątkową, z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada statusu osoby bezrobotnej, nie posiada stopnia niepełnosprawności, ani niezdolności do pracy oraz, że nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego obecny stan zdrowia. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz zgodnie z art. 12 tej ustawy dysproporcja między udokumentowanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową może być powodem odmowy udzielenia pomocy. Wyznacznikami udzielenia zasiłków celowych są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel, na który jest przyznany, a zaś z drugiej strony możliwość finansowa ośrodka pomocy społecznej. Ilość osób ubiegających się o świadczenia i kwalifikujących się do przyznania pomocy nieustannie wzrasta a wielkość przyznanych na te cele środków w budżecie gminy nie pozwala, nawet w najbardziej uzasadnionych przypadkach na zaspokojenie wszystkich zgłoszonych potrzeb. W 2014 r. MGOPS w [...] wypłacił na zasiłki celowe 825.840 zł, plan na 2015 r. wynosi 808.520,- zł, w podziale na opłacenie schronisk i noclegowni dla bezdomnych oraz na opłacenie posiłków w Dziennym Domu Pomocy Społecznej, zdarzeń losowych i zasiłków celowych. Kwota ta nie zaspokoi w pełni potrzeb osób/rodzin, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium (miesięcznie na zasiłki celowe wpływa ok. 300 wniosków o pomoc celową). Od decyzji powyższej odwołanie złożył A. W. Uznał ja za stronniczą i bezprawną, a uzasadnienie za mgliste i nie na temat. Stwierdził, że MGOPS w [...] cały czas czyni starania, by wnioskodawca nie wyzdrowiał i nie mógł pracować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy u.p.s., w tym art. 39 ust. 1 i 2. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 cyt. ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna to instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest - aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie - aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Ocena zaistnienia tej przesłanki należy do pracowników pomocy społecznej. Artykuł 4 u.p.s. nakłada natomiast na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej). Organy zobligowane są więc do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Tak więc, również rozpoznając wniosek skarżącego organ musiał kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a więc także koniecznością ustalenia, czy wnioskodawca nie jest w stanie zaspokoić zgłaszanej potrzeby z własnych środków oraz czy poczynił jakiekolwiek starania w celu przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej w której się znalazł. Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, że trafnie organ administracji odmówił A. W. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie zgłoszonych wydatków powstałych z powodu braku czynnika wymaganego do udzielenia pomocy. Bezsporne jest, iż sytuacja materialna odwołującego jest trudna, gdyż nie ma on stałego źródła utrzymania. Należy jednak stwierdzić, iż A. W. nie czyni żadnych starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej i życiowej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy nie pracuje, nie jest również zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nie można również odmówić racji organowi, który stwierdził, iż wnioskodawca nie wykorzystuje własnych możliwości i zasobów. Za takie można bowiem uznać również posiadanie nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji. Odpowiednie bowiem zadysponowanie tymi nieruchomościami mogłoby pozwolić odwołującemu polepszyć swoje warunki bytowe. W ocenie Kolegium, roszczenia A. W. wynikają z przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na jego sytuację życiową i stan zdrowia, mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. W świetle powyższego nie można postawić organowi orzekającemu zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez odwołującego zarzutów Kolegium uznało, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne i przedstawiony stan faktyczny Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji, prawidłowo opisał sytuację finansową skarżącego, wskazując na założenia ustawowe oraz cel przyznawania zasiłku celowego oraz zasady uzależniające wysokość przyznanego świadczenia od uzasadnionych potrzeb i sytuacji życiowej wnioskodawcy przy uwzględnieniu faktu, iż wnioskodawca jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego poprzez odmowę przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, rezygnację z podjęcia pracy oraz wykorzystania własnych środków majątkowych odmawia współdziałania z organami pomocy społecznej w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podkreślił on w niej, że jest chory i nie może pracować. Oceniając decyzję SKO skarżący podniósł, że nie ma w niej konkretów, a podstawą odmowy świadczeń jest zemsta za to, że skarżący nie zgadza się z bezprawiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko i argumenty z zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 19 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podtrzymał skargę i złożył do akt kserokopie artykułów prasowych, które w ocenie skarżącego wskazują na brak obiektywizmu pracowników organu i nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy MGOPS w [...]. Pełnomocnik wniósł nadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma, jakie skarżący złożył do Prezesa tutejszego Sądu i załączonych do niego dokumentów (nie znajdujących się w aktach sprawy) na okoliczności braku bezstronności urzędników podległych Burmistrzowi [...] oraz nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy MGOPS. Dowód ten Sąd oddalił, uznając, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny zasadniczo jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień jest upoważniony do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.s.), w szczególności przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy, gdyż taki właśnie charakter ma decyzja podejmowana na gruncie art. 39 u.p.s. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.s. sformułowanie "może". Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłankami tymi są: kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. oraz zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu tego przepisu. W rozpatrywanym przypadku uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że nawet pomimo spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego organ nie ma obowiązku przyznania spornego zasiłku celowego. Ma jednak obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn dla których odmówił przyznania tego zasiłku. Kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Oczywiste jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. W procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a uwadze organu II instancji umknęło to uchybienie. Sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu zasadności bądź bezzasadności wniosku skarżącego złożonego w niniejszym postępowaniu. Jednakże organy administracji przedwcześnie przyjęły, że miał miejsce brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz że występuje w myśl art. 12 u.p.s. dysproporcja między udokumentowanym brakiem dochodu, a sytuacją majątkową i na tym oparły odmowę udzielenia pomocy. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno art. 11 ust. 2, jaki art. 12 u.p.s. przewidują fakultatywną odmowę przyznania świadczenia. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera obowiązek organu starannego przeprowadzenia postępowania oraz uzasadnienia decyzji w wypadku oparcia odmownej decyzji na braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej bądź na dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową wskazującą na możliwość samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Tym wymogom w niniejszej sprawie organy nie uczyniły zadość. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.03.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 43/10 (LEX nr 606537) przepis art. 12 u.p.s. dotyczy takich stanów faktycznych, w których łącznie spełnione muszą być dwa warunki. Po pierwsze - udokumentowane, niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a po drugie - stan majątkowy takiej osoby wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia zasadniczo (tj. z nieznajdującymi zastosowania w niniejszej sprawie wyjątkami dotyczącymi decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a u.p.s.) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Wspomniany wyżej dowód został wprawdzie przeprowadzony lecz w sposób mało staranny i niewyczerpujący. Nie wykorzystano w pełni możliwości jakie daje ten dowód dla ustalenia stanu faktycznego. W niniejszym przypadku niewątpliwie współpraca ze skarżącym jest utrudniona, co Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest z urzędu z uwagi na liczne skargi w/w. Należy jednak podkreślić, że ze strony skarżącego istniała wola współpracy przynajmniej w częściowym zakresie. Świadczy o tym złożenie przez niego oświadczeń datowanych na dzień [...].03.2015 r., a przede wszystkim umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zaakcentować należy, że organ I instancji miał możliwość podjęcia próby uzyskania niezbędnych informacji w toku wspomnianego wywiadu. Z lektury wywiadu nie wynika, by skarżący odmówił odpowiedzi na pytania, bądź w inny sposób utrudniał zebranie informacji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że odmawia się udzielenia pomocy finansowej z uwagi na brak uzupełnienia dokumentów. W ocenie Sądu powołana przyczyna odmowy nie odpowiada przesłance z art. 11 ust. 2 u.p.s. W przepisie tym przewidziano bowiem możliwość odmowy przyznania świadczenia w przypadku braku współdziałania osoby o nie wnioskującej z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Trudno jako brak takiego współdziałania zakwalifikować niezłożenie dokumentu w toku postępowania administracyjnego (choć oczywiście jak wyżej wskazano nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla strony niekorzystnej). W sytuacji, gdy skarżący nie odpowiedział na wezwanie, rzeczą organu było przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim było to możliwe bez aktywności ze strony skarżącego, a następnie ocenić jego wynik pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia. Taką próbę zresztą organ podjął, choć niekonsekwentnie: zwrócił się o udzielenie informacji do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...], nie uzyskując jednak odpowiedzi (co odnotowano w wywiadzie – k. 6). Odnośnie dokumentacji medycznej zwrócić też należy uwagę, że na karcie 11 akt administracyjnych znajdują się kserokopie skierowań do poradni specjalistycznej: neurologicznej i endokrynologicznej, zaś na karcie [...] wynik badania RTG, do których to dokumentów organy obu instancji w żaden sposób się nie odniosły. Zastrzeżenia Sądu budzi także powołanie się przez organy na przesłankę dysproporcji między wysokością dochodu skarżącego a jego sytuacją majątkową. Jak wynika z oświadczenia skarżącego o stanie majątkowym (k. 35) jest on właścicielem dwóch domów oraz działki o powierzchni 0,5079 ha. Dane te powtórzone zostały w treści wywiadu. Organ nie podjął jednak żadnych działań (choćby poprzez zadanie w tej kwestii pytań skarżącemu i odnotowaniu jego odpowiedzi w treści wywiadu), by ustalić bliższe okoliczności przesłanki odmowy przyznania świadczenia w postaci dysproporcji między wysokością dochodu a sytuacją majątkową. W szczególności organ nie ustalił czy skarżący może swobodnie dysponować nieruchomościami, których jest właścicielem, jaką przedstawiają one wartość, czy i jakiej natury występują przeszkody w czerpaniu z nich dochodów, które skarżący mógłby spożytkować na swe utrzymanie. Kwestie te mają natomiast pierwszorzędne znaczenie dla stwierdzenia jaka jest rzeczywista sytuacja majątkowa skarżącego. Ta sytuacja z kolei jest bardzo istotną okolicznością, od której m. in. zależy zasadność wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej. Zasadność ta musi być bowiem oceniana z uwzględnieniem zasady subsydiarności statuowanej przez art. 2 ust. 1 u.p.s. Przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej powinno następować przede wszystkim w oparciu o własne zasoby, a dopiero gdy jest to niemożliwe, wchodzi w grę pomoc społeczna. Prima facie właściciel dwóch domów oraz ponad półhektarowej działki w centrum miasta nie jest osobą, która mogłaby skutecznie ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej. Nie można jednak wykluczyć zaistnienia szczególnego splotu okoliczności, które czyniłyby wniosek takiej osoby uzasadnionym. Rzeczą organu było ustalenie czy taki szczególny splot okoliczności zaistniał. Reasumując organy administracji nie podołały obowiązkowi prawidłowego, rzetelnego i starannego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji poruszono wątek wielkości budżetu i wielkości ponoszonych wydatków na pomoc społeczną. Jednakże dane te są niewystarczające. Nie wiadomo ile osób zasiłki celowe otrzymuje. Organ wskazał jedynie ilość wniosków wpływających miesięcznie bez podania jaka ich część jest uwzględniana. Wobec powyższego, skoro organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czego jednak nie uczynił. Należy przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego. Następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).