IV SA/Po 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi U.R., Z.R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku likwidacji urządzeń wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. solidarnie na rzecz skarżących U.R. i Z.R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 64a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469; zwanej dalej "p.w.") odmówił nałożenia na Z. R. i U. R. (zwanch dalej również "skarżącymi") obowiązku likwidacji urządzeń wodnych na terenie działek nr [...] i [...] obręb D. M. i [...], obręb W., m. D. M., gm. Ł.. Starosta ustalił, że Z. i U. R. nie spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy urządzeń wodnych, a w konsekwencji niemożliwe jest zastosowanie art. 64a ust. 5 w związku z art. 64a ust. 1 p.w. poprzez nałożenie na właściciela urządzenia wodnego obowiązku jego likwidacji. Odwołanie od niniejszej decyzji pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnieśli B. i J. B.. Skarżący zarzucają niniejszej decyzji obrazę art. 76 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego na dotychczasowym etapie, kiedy nie wyczerpano jeszcze wszystkich środków dowodowych, rozstrzygnięcie Starosty jest przedwczesne. W sprawie wymagane jest bowiem ustalenie legalności wykonania przebudowy, na którą wskazuje w treści swojej decyzji, czasu jej wykonania i ewentualnego odpowiedzialnego za przywrócenie stanu zgodnego z prawem, wreszcie czy przedmiotowe urządzenia wodne służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. J. B. oświadczył, iż właścicielem działki nr [...] stał się M. B. i to nowego właściciela należy kierować korespondencję. Starosta przyjął, że M. B. jest stroną w niniejszym postępowaniu, lecz nadal kierował korespondencję do B. i J. B. pomimo, iż jedyną działką w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest działka nr [...], której właścicielem jest M. B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. R. i Z. R. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 i 30 § 4 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez osoby, które nie były stroną w sprawie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podnieśli, że podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć przy wniesieniu odwołania przez B. i J. B. jest to, czy posiadali legitymację do jego wniesienia, tj. czy są stroną toczącego się postępowania. Natomiast, że B. i J. B. nie są stronami w sprawie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących dokumentacja zebrana w aktach jest wystarczająca do uznania, że przenosząc własność działki nr [...] na syna M. B. B. i J. B. przestali być - z początkiem 2015 r. - stroną w sprawie. Za rażące naruszenie prawa zdaniem skarżących należy uznać wydanie decyzji przez Organ odwoławczy o charakterze kasacyjnym, z zaleceniem aby legitymację do wniesienia odwołania ostatecznie ustalił organ I instancji. Za rażące naruszenie prawa w ich ocenie należy również uznać merytoryczne rozpoznanie odwołania w sytuacji, kiedy jego autorzy nie byli stronami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a. Organ obowiązany był wszcząć postępowanie odwoławcze i odpowiednio do jego efektów wydać stosowne rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie kręgu stron postępowania należy do obowiązków organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed organem odwoławczym toczyć się może wyłącznie wtedy, gdy zostanie zainicjowane przez skutecznie wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 128 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść odwołanie. Treść art. 127 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie od decyzji organu I instancji może być wniesione skutecznie wyłącznie przez stronę postępowania. Obowiązkiem organu do którego wpływa odwołanie od decyzji organu I instancji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Dlatego też powszechnie przyjmuje się, że postępowanie przed organem odwoławczym dzieli się na trzy fazy: wstępną, rozpoznawczą i orzeczniczą. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dopiero pozytywne zweryfikowanie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie pozwala organowi II instancji przejście do kolejnej fazy postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi, że odwołanie podmiotu nie posiadającego legitymacji do jego wniesienia, to wówczas ma obowiązek wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Jednakże, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W sytuacji, gdy w sprawie nie występuje oczywisty brak legitymacji, a dodatkowo w odwołaniu podmiot powołuje się na swój interes prawny, konieczne jest wszczęcie postępowania odwoławczego i przeprowadzenie dowodu mającego na celu wyjaśnienie tej kwestii. W przypadku późniejszego ustalenia, że odwołujący faktycznie nie posiadał interesu prawnego do złożenia odwołania organ winien umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku likwidacji urządzeń wodnych. Przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają regulacji szczególnej dotyczącej kręgu stron takiego postępowania wobec czego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa. To przepis prawa decyduje bowiem o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego odwołanie, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez J. i B. B., tj. osoby wnioskujące o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzeń wodnych. Ich uprawnienie do skutecznego wszczęcia postępowania przed organem I instancji wynikało z przysługującego im prawa własności nieruchomości - działki o nr [...] leżącej w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Jak ustalił organ odwoławczy, w toku postępowania prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabył M. B.. Na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. J. B. potwierdził okoliczność utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości zaznaczając, że na nieruchomości tej ustanowione zostało na jego rzecz prawo dożywocia. Dostrzegając fakt przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy zaniechał ciążącego na nim obowiązku zbadania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie. Pomimo trafnego spostrzeżenia, dotyczącego błędnego adresowania korespondencji do J. i B. B., organ odwoławczy z okoliczności tej nie wyciągnął prawidłowych wniosków. W sytuacji gdy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nabrał wątpliwości dotyczących interesu prawnego przysługującego osobom wnoszącym odwołanie, obowiązkiem tego organu było dokonanie własnych ustaleń w omawianym zakresie i samodzielne rozstrzygnięcie czy złożone w niniejszej sprawie odwołanie pochodzi od strony postępowania. Badanie przymiotu strony odbywa się bowiem na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym. Mając informację do nabyciu przez M. B. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] obowiązkiem organu odwoławczego było potwierdzenie tej okoliczności za pomocą stosownych dokumentów. W przypadku ustalenia, że podmiot składający odwołanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak dokonania przez organ stosownych wyjaśnień w zakresie interesu prawnego osób wnoszących odwołanie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyżej omówionym zakresie oznacza bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy w pierwszej kolejności dokona oceny, czy wnoszącym odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje interes prawny w toczącym się postępowaniu. W tym celu niezbędne będzie wezwanie wnoszących odwołanie do przedstawienia aktu notarialnego dotyczącego zbycia przedmiotowej nieruchomości. Analiza treści tego aktu pozwoli organowi na ocenę czy w dniu składania odwołania wnoszące je osoby posiadały interes prawny w sprawie, a co za tym idzie czy posiadały status strony. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu (300 zł).