IV SA/Po 618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. R., P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. R. i P. R. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej organ odwoławczy, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania P. R. i W. R. oraz A. T. i H. I. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej średniego napięcia i niskiego napięcia n terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...], położonych w obrębie D. oraz na części dz. nr [...], ark.[...], położonych w obrębie G. gmina M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia 26 listopada 2020 roku po rozpatrzeniu wniosku E. P. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji transformatorowej, sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia na wskazanych we wniosku działkach w gminie M.. Od decyzji odwołali się P. R. i W. R. oraz A. T. i H. I. podnosząc, że nie wyrażają zgody na zaproponowany przebieg kabla energetycznego. Po rozpoznaniu odwołania SKO podniosło, że powtórna decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 j.t.). Dalej organ przytoczył treść przepisu art.52, 53 i 54 wskazanej ustawy. Następnie podniósł, że postępowanie przed organem I instancji jest zgodne z powołaną ustawą. Inwestor wycofał się z prowadzenia linii energetycznej przez działkę nr [...]. Organowi nie jest znane negatywne oddziaływanie podziemnego kabla energetycznego średniego napięcia na działki przyległe. W przypadku działki nr [...] to w miejscu planowanej lokalizacji kabla jest to odcinek działki "użytkowany" jako łącznik drogowy a na dodatek kabel energetyczny ma być prowadzony pomiędzy istniejącą tam linią telekomunikacyjną, a istniejącą siecią wodociągową. Sama lokalizacja tej linii energetycznej nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę, do którego wcześniej inwestor linii energetycznej i tak będzie zmuszony uzyskać prawo do dysponowania gruntem, w tym także fragmentem działki nr [...]. Budowa infrastruktury technicznej jest elementem ingerującym w prawo własności działek, ale z uwagi na to, że jest to uzbrojenie podziemne to nie wpływa to w sposób istotny na możliwości zagospodarowania działek skarżących P. R. i W. R.. W przypadku tego fragmentu działki [...], stanowiącego istniejący przejazd – łącznik pomiędzy dwoma drogami, już zajętego pod dwie sieci, organ I instancji winien rozważyć wykup przez gminę na cele drogowe. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli P. R., W. R. reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.50 ust.1 w zw. z art.2 pkt 5 i art.6 ust.2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy objęta wnioskiem inwestycja nie realizuje celu publicznego; art.7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy wyrażający się w braku szczegółowej analizy celu publicznego, dla którego ma służyć projektowane zamierzenie inwestycyjne i od istnienia którego uzależnia się wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tak zakreślonych granicach zaskarżenia skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2020.2027), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2020.2320) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż rolą organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym rozpoznanie zarzutów odwołania. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny kierować się organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich( art. 54 pkt 2 lit.d) ustawy. Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę unormowania nie tylko ścisłe związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy, w tym, art.1 ust.2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest między innymi prawo własności. Społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wola i w granicach prawa korzystać z przysługującej mu własności. Decyzja lokalizacyjna ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Fakt, iż organ nie może narzucać inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać inwestycja, nie oznacza, ze organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem, a przede wszystkim czy ogranicza i w jakim zakresie korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób najmniej dla nich uciążliwy. Co prawda sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do realizacji inwestycji. Nie mniej skutki takiej decyzji są daleko idące. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, a jej postanowienia z mocy art. 55 ustawy wiążą organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych obowiązek znoszenia takich zmian. W sytuacji gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. W takiej sytuacji organ winien rozważyć i zbadać interesy inwestora i interesy właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. Organ w związku z tym ma obowiązek szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić okoliczności sprawy i w uzasadnieniu wskazać motywy którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie poprzez wykazanie niezbędności realizacji przedmiotowej inwestycji i optymalnego jej przebiegu. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie przeprowadził oceny, czy dokonana ocena przez organ pierwszej w zakresie podstaw do wydania przedmiotowej decyzji spełnia cechy legalności – zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z przepisami procedury, czy został zgromadzony pełny materiał dowodowy dający podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia oraz czy dokonano prawidłowej subsumcji określonych ustaleń faktycznych pod przepis prawa materialnego. Organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafne okazały się bowiem w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem SKO nie podjęło wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia aspektów prawnych i faktycznych sprawy. Uzasadnienie decyzji SKO jest lakoniczne, niespójne i pozbawione jakichkolwiek merytorycznych rozważań. Organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń, ani rozważań w uzasadnieniu swojej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się jedynie do szczątkowego opisania stanu faktycznego oraz zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji i przywołania części przepisów mających zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez organ I instancji. Poza tym SKO i nie odniosło się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniach. W niniejszej sprawie należy podzielić zarzuty skargi, że SKO w ogóle nie odniosło się do kwestii wyjaśnienia czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne, tym bardziej, że skarżący podnosili, iż budowa sieci elektroenergetycznej ma służyć jedynie celom prywatnym - zwiększeniu wartości jednej z nieruchomości. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi mogące je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Każda budowa sieci elektroenergetycznej, biorąc pod uwagę postęp technologiczny, wiąże się z poprawą warunków dostępności energii. Przebieg jednak inwestycji konkretnie na gruncie powinien być uzasadniony jako niezbędny w okolicznościach tej konkretnej sprawy, co nie nastąpiło. Powstaje zatem wątpliwość, czy w okolicznościach sprawy spełniona została przesłanka niezbędności lokalizacji tej konkretnej inwestycji oraz jej poszczególnych elementów, co do przebiegu zaproponowanego przez inwestora, w tym przez działkę skarżących. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, aby organ pochylił się nad wystąpieniem tej przesłanki w tym niniejszym przypadku. "Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona" (tak wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 272/16). Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi kontrolę legalności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego według wskazań zawartych w uzasadnieniu zapadłego wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800). Na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.