IV SA/Po 619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej też jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") – przyznał M. S. zasiłek celowy w kwocie 80 zł z przeznaczeniem na: dofinansowanie doładowania energii elektrycznej, napełnienia butli gazem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] marca 2016 r. M. S. (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zwrócił się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, dopełnienie butli z gazem, zakupu żywności. Dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Wnioskodawca zamieszkuje samotnie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na utrzymaniu. Legitymuje się orzeczeniem zaliczającym do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Jest obejmowany systematycznie pomocą w formie zasiłku stałego oraz zasiłków celowych. Ma również opłacaną składkę na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku stałego. Dochodem Wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lutym 2016 r., był zasiłek stały w pełnej wysokości (604 zł), który nie przekroczył kryterium dla osoby samotnie gospodarującej (634 zł). Organ I instancji wskazał, że pomoc przyznano z uwagi na niepełnosprawność. Kwotę [...]zł przyznano na doładowanie do licznika energii elektrycznej, pozostałą kwotę zasiłku (50 zł) Wnioskodawca winien przeznaczyć na koszty związane z napełnieniem butli z gazem. Organ wyjaśnił, że w trakcie wywiadu środowiskowego Wnioskodawca oznajmił, iż w marcu 2016 r. doładował licznik na energię elektryczną na kwotę ok. [...] zł, jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnego potwierdzenia. Z posiadanych dokumentów w sprawie wynika, że w roku 2015 Wnioskodawca dokonał doładowań do licznika energii elektrycznej na kwotę średnio [...] zł miesięcznie. Organ I instancji zaznaczył, że w przyznanej kwocie zasiłku celowego nie uwzględniono potrzeby zakupu żywności, ponieważ Wnioskodawca otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego, który ma służyć zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych, do których zalicza się zakup żywności. Ponadto organ podkreślił, że kwota wydatkowana przezeń w marcu 2016 r. na zasiłki celowe znacznie przekroczyła planowane wydatki. W odwołaniu od opisanej decyzji Prezydenta [...], Wnioskodawca zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. W konsekwencji stwierdziło, iż decyzja tego organu została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni zasadna, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego wydając tę decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji obu instancji, z uwagi na naruszenia art. 8 ust. 3, art. 106 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.s. Skarżący napisał, że z uwagi na utratę zasiłku stałego z dniem [...] lutego 2016 r., złożył wniosek o zasiłek celowy, załączając doń dowód zakupu energii na kwotę [...]zł z marca 2016 r. Zasiłek stały wypłacono w dniu [...] lutego 2016 r. Organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie zwracając uwagi na to, za jaką kwotę Skarżący zakupił energię w marcu 2016 r., oraz czy w dacie składania wniosku posiadał jakiekolwiek środki do egzystencji. Skarżący podkreślił, że w marcu i kwietniu 2016 r. nie miał przyznanego zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik zawodowy Skarżącego adw. J. J., ustanowiony w ramach prawa pomocy, podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji – także w całości. Pełnomocnik zarzucił, że zaskarżoną decyzją został naruszony art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pokrycie kosztów zakupu energii w części niższej niż [...] kosztów poniesionych przez Skarżącego w marcu 2016 r. stanowi zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Nadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, według norm przepisanych, gdyż opłata ta nie została zapłacona nawet w części. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał dotychczasowe wnioski i wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o przyznaniu M. S. zasiłku celowego. Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę co do ustalenia treści rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, i czy po wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21.06.2011 r., I OSK 1794/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom i dyrektywom, w szczególności w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s., w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto istotnym jest, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam, nie posiada innych osób na utrzymaniu; nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Systematycznie jest obejmowany pomocą w formie zasiłków celowych i zasiłku stałego. Orzeczeniem z [...] na kolejny okres został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest też, że Skarżący spełniał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (634 zł), gdyż dochód Skarżącego, obejmujący wyłącznie zasiłek stały, wynosił [...] zł. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Skarżącego, który podniósł, że w marcu i kwietniu 2016 r. nie pobierał zasiłku stałego, należy stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód Skarżącego. Wniosek o pomoc został bowiem złożony w marcu 2016 r. A zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód osoby ubiegającej się o pomoc, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli w tym przypadku z lutego 2016 r. Sam Skarżący przyznał w skardze, że w dniu [...] lutego 2016 r. otrzymał zasiłek stały. Tym samym argumenty Skarżącego, iż organy administracji nie zwróciły uwagi, czy w dacie składania wniosku Skarżący posiadał jakiekolwiek środki do egzystencji, przyjdzie ocenić jako chybione. Tym bardziej, że – co godzi się podkreślić – zasiłek celowy został Skarżącemu przyznany, acz w niesatysfakcjonującej go wysokości. Jednakże również w tym zakresie skarga okazała się bezzasadna. jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w świetle których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 02.08.2012 r., I OSK 407/12, CBOSA). Organy obu instancji przekonująco wyjaśniły, że kwota 30 zł przyznana tytułem zasiłku celowego na zakup energii ustalona została jako średnia miesięczna z wartości faktur wystawionych przez dostawcę energii w poprzednim roku. Skarżący, kwestionując wysokość przyznanego zasiłku, nie naprowadził żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za przyznaniem zasiłku celowego na energię elektryczną w innej wysokości. Sąd zaznacza, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze oraz w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącego z [...] stycznia 2017 r., do wniosku o przyznanie zasiłku celowego nie został dołączony żaden dowód zakupu energii, zwłaszcza nie został dołączony dowód zakupu energii na kwotę 109 zł z marca 2016 r. W swym wniosku Skarżący skrupulatnie wymienił załączniki do niego: "Orzeczenie z PUP", 3 karty szpitalne, 1 skierowanie do szpitala na 2016 r. – i podsumował, że razem załącza "6 zał." Jeżeli, jak należy przypuszczać, wymienione jako załącznik "Orzeczenie z PUP" oznacza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2016 r., to Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych znajduje się tyle załączników i o tej tematyce, jak to opisano pod wnioskiem. Z tak ustalonym faktem koresponduje stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...], że Skarżący w trakcie wywiadu środowiskowego oznajmił, iż w marcu 2016 r. doładował licznik na energię elektryczną w kwocie ok. 110 zł, ale nie przedstawił na tę okoliczność żadnego potwierdzenia. Organy administracji postąpiły prawidłowo, nie dając wiary takiemu gołosłownemu twierdzeniu. Należy zauważyć, że – inaczej niż w przypadku ww. kwoty dofinansowania na doładowanie energii elektrycznej – organ I instancji nie objaśnił przyczyn ustalenia w takiej, a nie innej, wysokości (50 zł) kwoty dofinansowania na napełnienie butli gazem. Opisanego uchybienia nie wyeliminował organ wyższego stopnia. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik kontroli sądowej. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, w myśl którego organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z 20.12.2016 r., I OSK 2837/15, niepubl., i tam przywołane orzecznictwo NSA). Marginesowo należy zauważyć, że Skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionował wysokości tej części kwoty zasiłku celowego, która przypadała na dofinansowanie do napełnienia butli gazem. Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna – wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., ją oddalił. Sąd zaznacza, że kwestia przyznania pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zostanie rozstrzygnięta odrębnym orzeczeniem, przez referendarza sądowego, zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.