IV SA/Po 620/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 października 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. K. L. w P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego J. N. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub" organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. K. L. w P. z [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Obie ww. decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. J. N. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. K. L. w P. (zwanego też dalej "Dyrektorem Liceum" lub "organem I instancji") o udostępnienie informacji publicznej m.in. w zakresie polegającym na przesłaniu kopii: (1) protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r.; (2) wszelkich uchwał, które zostały podjęte podczas ww. posiedzenia Rady Pedagogicznej. Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Liceum – wskazując w podstawie prawnej na art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p.") – odmówił udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1) protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. w części dotyczącej skreślenia ucznia z listy uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego im. K. L. w P.; 2) uchwała nr [...] Rady Pedagogicznej [...] Liceum Ogólnokształcącego im. K. L. w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w pozostałym wnioskowanym zakresie informacja została Wnioskodawcy udostępniona, a jedynie w podanym w decyzji zakresie nastąpiła odmowa, z uwagi na fakt, iż nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna dokumenty prywatne dotyczące indywidualnych spraw uczniów. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przedmiotowej sprawie żądane informacje dotyczą osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych, a ponadto osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności. W przypadku żądanych informacji zawierają one treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności szkoły, a zatem stanowią informację publiczną. Jednakże prawo dostępu do ww. informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. byłego ("skreślonego") ucznia placówki. Całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach (protokół i uchwała) dotyczą ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiążą się z jej działalnością publiczną. Nawet przy dokonaniu anonimizacji danych nie zostanie zapewniona wystarczająca ochrona tożsamości i prawa do prywatności osoby fizycznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wnioskodawca, domagając się jej uchylenia, umorzenia postępowania organu I instancji i wydania decyzji reformatoryjnej nakazującej organowi udzielenia żądanej informacji publicznej. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Dyrektora Liceum, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu tej ostatniej decyzji. Skargę na tę decyzję Prezydenta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. N., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji, wymierzenia organowi grzywny, uznania, że rozpatrzenie wniosku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Jej autor dokładnie opisał stan faktyczny w sprawie i przytoczył argumenty świadczące, w jego ocenie, o zasadności skargi. Wyrokiem z 25 września 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 437/19 (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w całości. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od Wyroku WSA przez J. N., reprezentowanego przez ad S., Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. o sygn. akt III OSK 2160/21 – uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa, za obopólną zgodą stron (k. 132 i k. 142), została rozpoznana w trybie uproszczonym. Wypada jeszcze zauważyć, że okoliczności faktyczne i stan prawny niniejszej sprawy – a w konsekwencji i ich ocena prawna – są w istotnej mierze zbieżne ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem tut. Sądu z 30 września 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 621/21. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie dokonał wykładni i przesłanek stosowania odnośnych przepisów przy uwzględnieniu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi – oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony – doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie natomiast przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że "odżywa" skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą, a ocena zastosowania przez organ tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem sąd drugiej instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z 14.05.2015 r., II FSK 68/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn., zm. – aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – w skrócie "u.d.i.p."). Dokonując oceny zasadności złożonej skargi należy wskazać, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 23 czerwca 2021 r. o sygn. III OSK 2160/21 (zwanym też dalej "Wyrokiem NSA") Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wadliwie organ odmówił udostępnienia Skarżącemu – ze względu na prywatność byłego ucznia Liceum – nawet zanonimizowanych informacji. NSA podkreślił, że dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. NSA przesądził, że ocena, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Jednocześnie w wiążącym w niniejszej sprawie Wyroku NSA przesądzono, że organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego co do zasadności zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wskazały przyczyn, dla których, ich zdaniem, niemożliwa była anonimizacja danych i udzielenie informacji z poszanowaniem dóbr prawem chronionych. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że wadliwość zaskarżonych decyzji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy została w istocie jednoznacznie przesądzona już w Wyroku NSA. Naczelny Sąd Administracyjny również przesądził – jak to już wyżej wskazano – że w sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego co do zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W szczególności nie dokonały zindywidualizowanej oceny i nie wskazały, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia informacji Skarżącemu. Wadliwość zaskarżonych decyzji została zatem prawomocnie przesądzona Wyrokiem NSA. Zarazem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, wytkniętych wad nie da się wyeliminować w postępowaniu sądowym. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy – w której NSA prawomocnie przesądził, że organy obu instancji dotychczas "nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego" w kwestii zasadności zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – nie może być wątpliwości co do tego, że wyjaśnienie tej kluczowej w sprawie kwestii (co również przesądził NSA) wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tym jednak zakresie wskazać trzeba dodatkowo, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p.: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." W judykaturze akcentuje się – a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje – że prawo do prywatności jest prawem podmiotowym danej jednostki i prawem tym każdy może rozporządzać według własnego uznania. W efekcie prawo do prywatności osoby fizycznej lub przedsiębiorcy może nie podlegać ochronie w zakresie, w jakim z prawa tego zrezygnowano. Zasada ta znalazła właśnie wyraz w treści art. 5 ust. 2 zdanie drugie in fine u.d.i.p. W sytuacji zatem, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej zostaje wyłączone. Z powyższego wynika, że przed rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby fizycznej lub przedsiębiorcy organ powinien zwrócić się do tej osoby lub przedsiębiorcy z pytaniem czy rezygnują z przysługującego im prawa. Powyższe wprost wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który w tym zakresie w swej treści jest jasny i jednoznaczny (por. wyrok NSA z 04.02.2020 r., I OSK 2477/18, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny badanej sprawy, należy wskazać, że przed rozpoznaniem wniosku J. N. o udostępnienie informacji publicznej, odnoszącej się do wskazanej przez niego we wniosku osoby fizycznej (byłego ucznia Liceum), organ powinien był zwrócić się do tej osoby z pytaniem czy rezygnuje ona z przysługującego jej prawa do prywatności. Tymczasem jest jasne (albowiem brak odnośnego dowodu w przedłożonych Sądowi aktach sprawy), że w okolicznościach badanej sprawy nie zwrócono się z pytaniem do zainteresowanej osoby fizycznej (byłego ucznia) – ze względu na ochronę prywatności której to osoby Skarżącemu odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji – czy w tym przypadku nie rezygnuje ona z przysługującego jej prawa do prywatności, zapewne zakładając, że i tak nie zrezygnuje. W konsekwencji przedwcześnie – bo bez uprzedniego zapytania – stwierdzono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że "osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności". Wszystko to prowadzi do wniosku, że w organy obu instancji w istocie a priori założyły brak możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Należy wyjaśnić, że na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się jego wynagrodzenie, a skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona przez Sąd dopiero na skutek ponownego rozpoznania sprawy, a więc w powtórnym postępowaniu sądowym w wyniku uchylenia Wyrokiem NSA poprzedniego orzeczenia wydanego w tej sprawie przez sąd I instancji (tj. Wyroku WSA), przy czym NSA w wyroku uchylającym sam nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania, ani też na podstawie art. 206 p.p.s.a. nie odstąpił od ich zasądzenia. Na zasądzoną od organu kwotę kosztów postepowania składają się zatem następujące kwoty: [...] zł (opłata od pełnomocnictwa), [...] zł ([...] zł) tytułem wynagrodzenia za czynności pełnomocnika przed sądem I instancji oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia za czynności pełnomocnika przed sądem II instancji, wpis od skargi ([...] zł), wpis od skargi kasacyjnej ([...] zł) oraz opłata [...] zł za sporządzenie uzasadnienia Wyroku WSA – łącznie [...] zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wniosku J. N. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wskazanej przez niego we wniosku osoby fizycznej (byłego ucznia Liceum), organ zwróci się w pierwszej kolejności do tej osoby z pytaniem, czy rezygnuje ona z przysługującego jej prawa do prywatności. Następnie organ rozpozna i rozstrzygnie sprawę z uwzględnieniem ocen prawnych przedstawionych w Wyroku NSA oraz w niniejszym uzasadnieniu.