IV SA/Po 621/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. R., G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżniania zbiornika bezodpływowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2010 r., nr [...] w sprawie zorganizowania opróżniania zbiornika bezodpływowego przez okres 1 roku dla właściciela nieruchomości H. R., Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 14.04.2010 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 6 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 2 rozdz. IV Uchwały Nr 610 Rady Miasta K. z dnia 01.03.2006 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta K. orzekł o zorganizowaniu opróżniania zbiornika bezodpływowego przez okres 1 roku dla właściciela nieruchomości położonej przy ul. W. P. w K. – H. R.. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że skarżąca nie ma zawartej umowy na opróżnianie zbiornika na nieczystości ciekłe. Wyjaśniono, że brak umowy traktowany jest jako nie opróżnienie zbiornika bezodpływowego i pozbywanie się nieczystości ciekłych w sposób zagrażający środowisku naturalnemu. W dalszej kolejności organ wskazał, że z przedłożonych przez skarżącą faktur wynika, iż zbiornik bezodpływowy był opróżniany tylko jeden raz w roku. Ustalono też, że część nieczystości ciekłych z nieruchomości skarżącej pompowana jest starym rurociągiem bezpośrednio do W. Fakt ten, jak wskazano, potwierdzili pracownicy Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K.. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. R. podnosząc, że nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi organu I instancji, bowiem w dniu [...].12.2007 r. zawarła ona umowę na wywóz nieczystości ciekłych i przez okres 3 lat korzystała z usług Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K.. Do odwołania skarżąca załączyła: kopię zawartej [...].12.2007 r. umowy oraz kserokopie faktur za wywóz nieczystości płynnych za miesiąc marzec i kwiecień 2010 r. Ponadto skarżąca wskazała, że nie jest jedyną właścicielką nieruchomości, bowiem jej współwłaścicielami oprócz niej są: G. R. oraz K. Z., którzy również powinni brać czynny udział w postępowaniu. Decyzją z dnia [...].2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2010 r. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że w chwili wydawania decyzji H. R. nie posiadała umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego, a jak ustalono na podstawie analizy posiadanych przez skarżącą dokumentów zbiornik bezodpływowy opróżniany był raz do roku. Część nieczystości, jak stwierdzono w trakcie postępowania pompowana była starym rurociągiem bezpośrednio do rzeki W. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dniu [...].2010 r. do akt sprawy załączono zawartą [...].05.2010 r. na czas nieokreślony umowę w zakresie wywozu nieczystości płynnych z nieruchomości położonej w K. przy ul. W. P. Odnosząc się do tego faktu, Kolegium pouczyło skarżącą, że zważywszy na fakt zawarcia umowy w dniu [...].05.2010 r. może ona zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o ponowne przeanalizowanie sprawy. W przewidzianym ustawą terminie H. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...].12.2007 r. zawarła z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o. o. z siedzibą w K. umowę, której przedmiotem był m.in. wywóz nieczystości ciekłych z posesji przy ul. W. P. (§1 pkt 4 umowy nr 175/2007). Skarżąca podkreśliła, że nie jest prawdą, że część nieczystości z jej nieruchomości była pompowana do W. Ponadto podniosła, że nie jest jedyną właścicielką nieruchomości, a adresatami obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję Kolegium i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w K. przy ul. W. P. Kwestią bezsporną pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca przed zakończeniem postępowania administracyjnego przedstawiła dwie umowy – jedną: zawartą [...].12.2007 r.; drugą zawartą [...].05.2010 r., których przedmiotem był m.in. wywóz nieczystości płynnych. Kwestią sporną pozostaje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego oraz legalność zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej. Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 6 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określają szereg obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących utrzymania czystości i porządku oraz zadania gminy w tym zakresie (art. 1 ust. 1). Jednym z tych obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości jest pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (w art. 5 ust. 1 pkt 3b ). Sposób wywiązania się przez właścicieli nieruchomości z tak sformułowanego obowiązku uściślony został w art. 6 ust. 1 tej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności (...) w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów opłat za takie usługi. Ze względu na znaczenie szybkości i regularności w wykonywaniu tych obowiązków dla utrzymania czystości i porządku w gminie, ustawodawca zdecydował o zobowiązaniu gminy m.in. do organizacji opróżniania zbiorników bezodpływowych, w przypadku, gdy właściciele nieruchomości nie zawarli stosownej umowy (art. 6 ust. 1 i 6). Organ wykonawczy gminy został natomiast zobowiązany przez ustawodawcę do wydania decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednak jak wskazuje analiza treści powołanych powyżej przepisów, jej wydanie następuje wyłącznie w razie spełnienia przesłanek określonych w ust. 6 tego artykułu, tj. gdy właściciel nieruchomości nie zawarł stosownych umów. W świetle powyższego, zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej miało ustalenie, że skarżąca jako właściciel nieruchomości, pomimo ciążącego na niej obowiązku nie posiada umowy na usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Tymczasem, ustalenia organów w tym zakresie są niejasne i pozostają wewnętrznie sprzeczne. Orzekając o organizacji opróżniania zbiornika bezodpływowego na nieruchomości skarżącej organ I instancji wskazał, że zasadności swojej decyzji upatruje w fakcie "braku posiadania umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego". Jednocześnie jednak wskazano, że "zbiornik był opróżniany (...) raz w roku". Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, również, że skarżąca przedstawiła faktury za opróżnianie zbiornika bezodpływowego. Organ zupełnie pominął natomiast fakt, że w aktach sprawy - znajduje się kopia umowy - zawartej [...].12.2007 r., dotyczącej wywozu nieczystości ciekłych z nieruchomości skarżącej. Z uzasadnienia decyzji organu, tak I, jak i II instancji nie wynika jednak czy i ewentualnie dlaczego dokumentowi temu odmówiono wiarygodności. Analiza zgromadzonej w aktach sprawy korespondencji wskazuje – co również pomijają organy obu instancji - że fakt zawarcia umowy w dniu [...].12.2007 r. był organom obu instancji znany, w toku całego postępowania administracyjnego. Organ I instancji, jak wynika z akt, powziął pewne wątpliwości, co do jej treści, w części dotyczącej opróżniania zbiornika bezodpływowego. Swoim zastrzeżeniom dotyczącym wspomnianej umowy z [...].12.2007 r. organ ten nie dał jednak wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Nie sposób zatem stwierdzić co przesądziło o nieuwzględnieniu treści tego dokumentu, w szczególności, że ewentualne wątpliwości organu wyjaśnia treść pisma z [...].03.2010 r. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o. o. z siedzibą w K., informującego, że skarżąca w dniu [...].04.2008 r. zleciła i opłaciła wywóz nieczystości ciekłych ze swojej posesji. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się również do tego pisma, jak również nie podjął żadnych czynności celem wyjaśnienia ewentualnych dalszych wątpliwości. Domniemywać można - choć to również nie wynika z treści zaskarżonych decyzji - że w ocenie organów obu instancji braku umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego dowodzić ma znajdująca się w aktach notatka służbowa sporządzona [...].03.2010 r. (pkt 3 lit. c) w oparciu o nieustalone źródła. W takiej jednak sytuacji rzeczą organów było odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, skonfrontowanie wynikających z nich rozbieżności oraz wskazanie w sposób szczegółowy i logiczny, dlaczego dano wiarę dowodom, na których oparto ustalenia, a odmówiono wiarygodności dowodom przeciwnym. Potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale nie znajduje również fakt rzekomego opróżniania zbiornika bezodpływowego prosto do W. Sąd dostrzega wprawdzie, że fakt ten pośrednio został stwierdzony w notatce służbowej z [...].03.2010 r., jednak jej wartość dowodowa wydaje się budzić wątpliwości. Przede wszystkim, bowiem źródeł tych ustaleń upatrywać należy w "informacji działu zbytu PWiK sp. z o.o. w K.". Sam fakt pozyskania wskazanej w notatce informacji nie został jednak w żaden sposób udokumentowany. W szczególności nie wiadomo czy "informacja działu zbytu PWiK" w istocie dotyczyła zrzutu nieczystości płynnych z nieruchomości skarżącej do W, czy też ustalenie takie stanowi tylko przypuszczenie spowodowane ustaleniem braku podłączenia do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Jak wynika natomiast z akt sprawy organ nie skorzystał z możliwości zweryfikowania tej informacji, choćby poprzez przeprowadzenie oględzin. Również fakt wskazywanej w notatce kontroli przeprowadzonej w dniu [...].03.2010 r. wspólnie ze starszym strażnikiem Straży Miejskiej w K. nie został w żaden sposób udokumentowany. Nie wiadomo zatem co objęto jej zakresem, ani jakie ustalenia poczyniono, a także czy skarżąca była przy tych czynnościach obecna i czy ewentualnie potwierdza prawidłowość ustaleń organu. Również wskazany strażnik Straży Miejskiej w żaden sposób nie potwierdził faktu uczestnictwa w kontroli, ani żadnych ze wskazanych przez pracownika organu ustaleń. W konsekwencji ustalenia organów uznać należało za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Zaniechanie ustaleń istotnych dla wyniku sprawy narusza wykazane wyżej normy procedury i już z tego powodu zaskarżone decyzje nie mogły się ostać. Skarga jednak okazała się zasadna również z przyczyn, które Sąd nie będąc związany jej granicami, wziął pod uwagę z urzędu. Jak wynika, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wydanej [...].05.2010 r., w dniu [...]05.2010 r. skarżąca dostarczyła do akt sprawy kopię zawartej [...].05.2010 r. umowy dotyczącej opróżniania zbiornika bezodpływowego. Skoro natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał fakt udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, a skarżąca umowę taką przedłożyła to rzeczą organu odwoławczego było ustosunkować się do tego faktu. Tymczasem, uwadze organu odwoławczego umknęło, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota tej zasady sprowadza się do jej dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Podkreślenia bowiem wymaga, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. W razie zaś poddania decyzji kontroli instancyjnej, organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę ponownie co do jej istoty, a w szczególności ocenić samodzielnie cały materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie, związanym z zarzutami odwołania. Tymczasem, orzekające w niniejszej sprawie Kolegium odmówiło dokonania oceny całego materiału dowodowego, błędnie informując stronę, że w związku z faktem zawarcia umowy dotyczącej opróżniania zbiornika bezodpływowego, powinna ona zwrócić się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto, o wadliwości zaskarżonej decyzji przesądza fakt, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji równocześnie przyznało status strony G. R. Organ odwoławczy nie zakwestionował, bowiem prawidłowości ustaleń Prezydenta Miasta K., co do faktu, iż jedyną stroną postępowania jest H. R., a jednocześnie rozpoznał in meriti odwołanie G. R., co dowodzi, że w ocenie organu odwoławczego skarżącemu również przysługiwał status strony w toczącym się postępowaniu. Stwierdzona powyżej wadliwość wydaje się stanowić konsekwencję faktu, że – jak trafnie podnoszą skarżący - Kolegium nie ustosunkowało się do podnoszonego przez nich zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia kręgu współwłaścicieli nieruchomości. Z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika natomiast, że obowiązek utrzymania czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych ciąży na właścicielach. W świetle argumentacji odwołania podzielić należy, więc zarzut skargi, iż rzeczą organu było dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozważyć czy wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 3a obowiązek spoczywa na wszystkich współwłaścicielach. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, brak ustaleń co do istniejącego stanu faktycznego sprawy, wyłącza możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w pkt I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności poprzez podjęcie czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego i dopiero na jego podstawie poczynienie stosownych ustaleń. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.