IV SA/Po 623/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor Sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], odmawiające wszczęcia na wniosek A. N. postępowania o wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisane dawniej w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D., wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] marca 1965 r., nr [...] Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że opisanym powyżej postanowienie Prezydent odmówił wszczęcia postępowania wskazując, iż w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania. Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wniosła A. N., reprezentowana przez radcę prawnego B. W.. W zażaleniu podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 12 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "K.p.a.") poprzez uznanie, ze pismo A. N. z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy pismo stanowiło wniosek o dokonanie technicznej czynności polegającej na wypłacie odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda zauważył, że pismem z [...] stycznia 2020 r. A. N. wniosła o wypłatę odszkodowania przyznanego jej poprzedniczce prawnej T. A., na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2005 r. znak [...] w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od daty uprawomocnienia się decyzji do dnia zapłaty. Postanowieniem Sądu Rejonowego P. [...] z [...] maja 2018 r. sygn. akt V Ns [...], stwierdzono, że spadek po T. A. nabyła w całości A. N.. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. znak [...] Prezydent Miasta P. przyznał m.in. T. A. odszkodowanie za nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisane dawniej w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D., wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] marca 1965 r., nr [...] Przyznane odszkodowanie zostało wypłacone B. S. i A. S. – pełnomocnikom uprawnionej, legitymującym się pełnomocnictwem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., które wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt IC [...] zostało unieważnione. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 61a § 1 K.p.a., oraz wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie doszło do powagi rzeczy osądzonej. Opisaną powyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Prezydent Miasta P. przyznał T. A. odszkodowanie, a następnie dokonał jego wypłaty. W sprawie zainicjowanej pismem A. N. z [...] stycznia 2020 r. określonym jako wniosek o wypłatę odszkodowania, na gruncie prawa administracyjnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło zatem do rozstrzygnięcia sprawy, w której występują te same podmioty (T. A. - obecnie następczyni prawna A. N.) istnieje ten sam przedmiot (ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisane dawniej w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D., wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] marca 1965 r., nr [...], oraz orzeczenie o jego wypłacie) jak również ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. w zakresie okoliczności prawotwórczych oraz praw i obowiązków stron występujących w sprawie. Zatem mamy do czynienia z tożsamością sprawy, na gruncie przepisów K.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zauważył, że odwołująca wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie wnosi o wszczęcie postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania i dokonania jego wypłaty, a o dokonanie technicznej czynności polegającej na wypłacie odszkodowania przyznanego na podstawie wydanej decyzji. Odnosząc się do powyższych twierdzeń organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono odszkodowanie i na jej podstawie dokonano wypłaty. Przyznane odszkodowanie zostało wypłacone B. S. i A. S. - pełnomocnikom T. A., legitymującym się pełnomocnictwem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., które wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt 1C [...] zostało unieważnione. Decyzja, na podstawie której dokonano wypłaty, znajduje się w obrocie prawnym, a złożony wniosek przez A. N. stanowi żądanie, którego złożenie nie daje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem sprawa wypłaty odszkodowania jest następstwem wydanej decyzji i istotnie stanowi czynność materialno – techniczną, a co za tym idzie również nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W ocenie organu wyższej instancji inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie to nie tylko bezzasadność postępowania, jak wskazał Prezydent Miasta P. w zaskarżonym postanowieniu, ale także fakt, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie kompetencji przysługujących organom administracji orzeczenie zostało wydane, a świadczenie wypłacone. Uruchomienie postępowania w przedmiotowej sprawie i jej załatwienie przez wydanie stosownej decyzji naraziłoby organ na zarzut, że decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Zdaniem Wojewody, jako że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należy traktować jako lex specialis w stosunku do ogólnych przepisów prawa zobowiązań dotyczących szkody i zasad jej wynagradzania, w niniejszej sprawie w ocenie organu właśnie te ostatnie przepisy, jako lex generalis, znajdą zastosowanie wprost w sprawach nieuregulowanych szczególnymi zasadami odszkodowania określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie za wywłaszczenie, jeżeli zostaje ustalone w pieniądzach, jest zwykłym zobowiązaniem pieniężnym, w stosunku do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 61a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego i na tej podstawie uznanie, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy skarżąca wskazywała, że nie domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego a jedynie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie odszkodowania przyznanego na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej; art. 61a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego polegająca na wystąpieniu stanu powagi rzeczy osądzonej podczas, gdy przedmiot toczącego się uprzednio postępowania nie jest tożsamy z żądaniem skarżącej; art. 7, 77 § 1 K.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli co doprowadziło Organ do utrzymania w mocy postanowienia organu I Instancji; art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego; naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P. oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazała, że nie kwestionuje ani wysokości odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., ani jej prawidłowości. W ocenie skarżącej, odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, a decyzja została wydana w stosunku do osoby będącej rzeczywiście stroną postępowania. Skarżąca kwestionuje natomiast prawidłowość dokonanej przez organ l Instancji czynności polegającej wypłacie odszkodowania na rzecz osób nieuprawnionych do jego odbioru. Pełnomocnictwo, którym posługiwali się B. i A. S., zostało uznane za nieważne przez Sąd Okręgowy w P., w wyroku z dnia [...] października 2011 r. Skoro pełnomocnictwo którym posłużyli się B. i A. S. dla osiągnięcia korzyści majątkowej jest nieważne również sama czynność polegająca na wykonaniu decyzji jest nieważna i nie stanowi skutku prawnego wobec skarżącej. Organ I Instancji przekazując pieniądze na rzecz B. i A. S., spełnił świadczenie wynikające ze zobowiązania do rąk osób nieuprawnionych. Odwołując się do treści Kodeksu cywilnego skarżąca wskazała, że jeżeli świadczenie zostało spełnione do rąk osoby nieuprawni a przyjęcie świadczenia nie zostało potwierdzone przez wierzyciela, dłużnik jest zwolniony jedynie w zakresie, w jakim wierzyciel ze świadczenia skorzystał. T. A. nie skorzystała ze świadczenia w żadnym stopniu, co powoduje, że organ I Instancji nie jest zwolniony z ciążącego na nim względem T. A. zobowiązania w żadnej mierze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody, który utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. odmawiające wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania na nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisane dawniej w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D., wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] marca 1965 r., nr [...] Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą przy tym wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez strony. I tak, decyzją z [...] grudnia 2005 r. znak [...] Prezydent Miasta P. przyznał m.in. T. A. odszkodowanie za nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisane dawniej w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D., wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] marca 1965 r., nr [...] Przyznane odszkodowanie zostało wypłacone B. S. i A. S. – pełnomocnikom uprawnionej, legitymującym się pełnomocnictwem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., które wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt IC [...] zostało unieważnione. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. N. (spadkobierczyni T. A.) wniosła o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2005 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od daty uprawomocnienia się decyzji do dnia zapłaty. Jako podstawę wydania zaskarżonych orzeczeń wskazano art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu przepis art. 61a § 1 K.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Sąd podziela przy tym stanowisko, że "inne uzasadnione przyczyny" obejmują również sytuacje, gdy sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, lub też, gdy sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a., a więc, gdy nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Zarówno skarżąca, jak i organ stoją na stanowisku, że żądanie skarżącej dotyczące wypłaty odszkodowania przyznanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stanowi zagadnienie właściwe prawu cywilnemu. Skarżąca przyznaje, że żądała od organu podjęcia czynności materialno – technicznej w postaci wypłaty ustalonego odszkodowania, nie zaś wydania decyzji. Podobnie Wojewoda uznał, że odszkodowanie za wywłaszczenie, jeżeli zostaje ustalone w pieniądzach, jest zwykłym zobowiązaniem pieniężnym, w stosunku do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Dodatkowo, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie, które zostało następnie wypłacone. Sąd zwraca jednak uwagę, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm., dalej jako: "ustawa"), reguluje kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 i następne). Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu (ust. 1), zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy nastąpi zwłoka lub opóźnienie w uiszczeniu odszkodowania, znajdują zastosowanie, w sposób odpowiedni, przepisy kodeksu cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem akcesyjnym, związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej - wywodząc, że w tej sytuacji, w której obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to konsekwentnie również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 ustawy nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zwartymi w kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy. Pogląd, że roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny został wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP 27/92 oraz z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93, a nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r. I OSK 525/05, Baza NSA. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane przez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu. Tym samym w przypadku odsetek, o których mowa w art. 132 ust. 2 ustawy ich określenie następuje w decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2005 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od daty uprawomocnienia się decyzji do dnia zapłaty. Sformułowała więc nowe żądanie, nie objęte zakresem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Żądanie powyższe, jak powyżej wskazano, stanowi żądanie, które podlega konkretyzacji w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podkreśla, że przepisu art. 61a § 1 K.p.a. nie stosuje się w sytuacji, w której organ uznaje, że żądanie strony jest bezpodstawne, gdyż kwestia powyższa jest rozstrzygana poprzez wydania decyzji co do istoty sprawy (art. 104 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na względzie uznać należało, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, a obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do wydania decyzji odnoszącej się do treści żądania skarżącej, w szczególności w zakresie wypłaty odsetek. O kosztach postępowania orzeczono na podstwie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 202 § 2 w zw. z art. 205 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.).