IV SA/Po 629/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Y. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Y. Sp. z o.o. z siedzibą w P. , utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 18 lutego 2022 r. nr [...] (znak: [...]) odmawiającą ww. spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 17 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (typ A, B, C) z garażami podziemnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami gazowymi i infrastrukturą zewnętrzną w C. , ulica [...], [...], [...], gmina M., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (II etap inwestycji). Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem złożonym w dniu 05 listopada 2021 r., uzupełnionym i skorygowanym w dniu 22 listopada 2021 r., Y. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka", "skarżąca" lub "inwestor") wystąpiła do Starosty P. o wydanie pozwolenia na budowę zespołu 17 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (typ A, B, C) z garażami podziemnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami gazowymi i infrastrukturą zewnętrzną w C. , ul. [...], [...], [...], gmina M., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Pismem z 26 listopada 2021 r. Starosta P. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z 26 listopada 2021 r. nr [...] Starosta zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji. Dnia 10 stycznia 2022 r. do Starosty wpłynęła odpowiedź inwestora na to postanowienie, a 13 stycznia 2022 r. dalsze uzupełnienia dokumentacji projektowej. Przywołaną wyżej decyzją z 18 lutego 2022 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia oraz wydania decyzji pozytywnej. Utrzymując w mocy decyzję Starosty – przywołaną na wstępie decyzją z 15 lipca 2022 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że przedmiotowa inwestycja stanowi II etap inwestycji obejmującej budowę 36 budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na jej terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na potrzeby inwestycji wydana została przez Burmistrza Gminy M. (zwanego dalej "Burmistrzem") decyzja z 14 listopada 2014 r. (znak: [...]) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie parkingów, usunięciu kolizji z liniami elektroenergetycznymi 15 kV i 110 kV, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb C. (zwana dalej "Decyzją WZ"). Decyzja ta została zmieniona decyzją Burmistrza z 8 września 2016 r. (znak: [...]) w zakresie punktów 2.1., 2.2., 2.5., 2.7 tiret pierwsze, 4.4 tiret pierwsze (dalej jako "ZmDecyzji WZ"). Ponadto Burmistrz na wnioski Inwestora wydał postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia treści Decyzji WZ: z 20 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) dotyczące przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz z 14 marca 2016 r. (znak: [...]) dotyczące powierzchni zabudowy terenu objętego zakresem decyzji. Z kolei postanowieniem z 16 września 2016 r. (znak: [...]) Burmistrz dokonał sprostowania omyłki w ZmDecyzji WZ w zakresie jej punktu 1. Dalej Wojewoda wskazał, że organ I instancji jako podstawę prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę podał art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") sankcjonujący niewykonanie w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w ust. 3. W ocenie organu I instancji inwestor nie wywiązał się z punktu 1 tiret trzecie, punktu 1 tiret siódme oraz punktu 9 postanowienia z 26 listopada 2021 r. Zdaniem Wojewody to stanowisko jest uzasadnione. W odniesieniu do pierwszego z argumentów odmowy, Wojewoda zauważył, że Starosta w punkcie 1 tiret trzecie ww. postanowienia zobowiązał inwestora do doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z Decyzją WZ pod względem parametrów projektowanych dróg wewnętrznych. Zgodnie z pkt 2.5 tiret trzynaste Decyzji WZ w przypadku wydzielania dróg wewnętrznych powinny one posiadać szerokość minimum 10,0 m i przy połączeniu z innymi drogami powinny posiadać wyznaczone trójkąty widoczności o odpowiednich parametrach. W odpowiedzi na to postanowienie pełnomocnik inwestora wskazał, że linie potencjalnych wydzieleń pasów drogowych ulic wewnętrznych zaznaczono i zwymiarowano liniami w kolorze czerwonym na rysunku P3. Jak jednak zasadnie zauważył Starosta, na wskazanym rysunku oznaczono drogi o szerokościach jezdni w zakresie 6-8 m, jednak tylko w północnej części osiedla z pominięciem południowej części obszaru inwestycji. Ponadto zaznaczone pasy dróg wewnętrznych przebiegają przez elementy zewnętrzne projektowanych budynków, jak schody zewnętrzne, podjazdy pochylnie, a także narożnik jednego z budynków. Tym samym wątpliwości budzi zachowanie wskazanych w Decyzji WZ trójkątów widoczności, w szczególności ze względu na brak ich wskazania w projekcie. Jak zauważył Wojewoda, w odwołaniu Spółka nie kwestionowała powyższego, lecz zarzuciła organowi poczynienie zbyt daleko idących ustaleń i narzucenie inwestorowi obowiązku zaprojektowania dróg wewnętrznych. W tym zakresie organ II instancji odwołał się więc do przepisów § 14-16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako "rozporządzenie MI"), konkludując, że nie wywiązano się ze wskazanych w tych przepisach obowiązków. W odniesieniu do drugiej z wytkniętych przez Starostę niezgodności – dotyczącej sposobu odprowadzenia wód opadowych – organ ten wskazał, że zgodnie z pkt 2.5 tiret szesnaste i siedemnaste Decyzji WZ ustala się obowiązek wyposażenia terenu inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, natomiast odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji do istniejącej i projektowanej kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej będzie mogło nastąpić po uzyskaniu zgody jej właściciela lub zarządcy. Jednak z analizy wydanych dla inwestycji decyzji WZ i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. decyzji Burmistrza z 30 czerwca 2014 r. znak: [...], zmienionej decyzją z 06 lipca 2016 r. znak: [...]; dalej w skrócie jako "Decyzja UŚ") wynikały sprzeczne ustalenia w zakresie odprowadzania wód opadowych. Wobec tego Starosta wystąpił do Burmistrza o stosowne wyjaśnienia. W ich świetle wiążący jest obowiązek wyposażenia terenu w sieć kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji, zawarty w ZmDecyzji WZ. Spółka w odpowiedzi na postanowienie z 26 listopada 2021 r. wskazała, że schemat sieci typu retencyjnego naniesiono na rys. P3 projektu zagospodarowania terenu, a informacje opisowe z obliczeniami ilości wód opadowych zawarto w pkt 20 części opisowej projektu zagospodarowania terenu oraz w pkt 9F opisu projektu architektoniczno-budowlanego poszczególnych typów budynków. Z projektu wynika, że planuje się zbierać wody opadowe do retencyjnej sieci kanalizacji, która po wypełnieniu będzie opróżniana przez wozy asenizacyjne. Kanalizacja deszczowa budynków została zaprojektowana wyłącznie do zbierania wód opadowych z dachów, z pominięciem projektowanych utwardzeń w postaci dróg wewnętrznych i parkingów, zajmujących zgodnie z bilansem terenu około 33% powierzchni terenu inwestycji (podczas gdy powierzchnia zabudowy budynków wyniesie ok. 9,5% terenu). Ze względu na planowane wykonanie utwardzeń z nawierzchni przepuszczalnych (ekokrat) planuje się odprowadzanie wód powierzchniowo. Tymczasem, jak podkreślił Wojewoda, z ustaleń Decyzji WZ wynika, że inwestor zobowiązany jest do zaopatrzenia terenu inwestycji w kanalizację służącą odprowadzaniu wód opadowych – zapisy decyzji nie pozostawiają inwestorowi możliwości wyboru i dowolności w tym zakresie. Poza tym to szczególnie wody opadowe z terenów dróg i parkingów, a nie dachów budynków, mogą generować zanieczyszczenie terenu, zatem to one powinny być w szczególności odprowadzane do kanalizacji. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom inwestora na dowolność w sposobie odprowadzania wód nie zezwala przepis § 28 ust. 2 rozporządzenia MI. Odnosząc się do ostatniej ze wskazanych przez Starostę nieprawidłowości – dotyczącej lokalizacji miejsc parkingowych na działce nr ewid. [...] oznaczonych nr [...] (54 miejsca parkingowe) wraz z 20 miejscami zatwierdzonymi w I etapie inwestycji i 9 miejscami dla użytkowników przebywających czasowo (łącznie zespół 83 miejsc parkingowych) – Wojewoda, przytoczywszy treść § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, stwierdził, że przedmiotowe miejsca parkingowe zlokalizowane zostały w odległości 10,0 m od okien projektowanych budynków mieszkalnych oraz 7,0 m od granicy z działkami nr ewid.[...], [...], [...] i [...] (nie objętymi zamierzeniem inwestycyjnym), co wprost narusza powołane przepisy rozporządzenia MI. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 19 ust. 4 rozporządzenia MI, bowiem – wbrew stanowisku skarżącej - sam fakt zmiany klasoużytku gruntu z gruntu ornego na drogowy nie czyni takiego użytku gruntowego ulicą. Organ II instancji odniósł się przy tym do definicji "ulicy" i "drogi" z art. 4 pkt 3 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej w skrócie "u.d.p."). W ocenie organu zaplanowany dojazd do budynku i parking służące obsłudze zaprojektowanych budynków wielorodzinnych nie spełniają ww. definicji i nie mogą zostać uznane za ulicę, więc nie podlegają zwolnieniu z ww. § 19 ust. 1 i 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, Y. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, reprezentowana przez ad D. - zarzuciwszy naruszenie: 1. art. 4 p.b. - przez pozbawienie skarżącej prawa zabudowy należących do niej nieruchomości gruntowych mimo zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa oraz Decyzją WZ; 2. art. 35 ust. 1, 3, 5 pkt 1 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - przez dokonanie dowolnego stwierdzenia, nieznajdującego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, że dokumentacja projektowa jest niezgodna z wydaną dla inwestycji Decyzją WZ i obowiązującymi przepisami, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 14-16 rozporządzenia MI - przez dowolne, niczym niepoparte stwierdzenie, że skarżąca nie zachowała parametrów dróg wewnętrznych (tj. m.in. szerokość min. 10 m, zapewnienie trójkątów widoczności) w sytuacji, gdy parametry wynikające z Decyzji WZ dotyczą sytuacji, w której wydzielane są drogi wewnętrzne, a wniosek skarżącej dotyczył tylko i wyłącznie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a w związku z tym skarżąca miała wyłącznie obowiązek zachowania parametrów obowiązujących dla ciągów pieszo-jezdnych oraz dojść i dojazdów, które wynikają z § 14-16 rozporządzenia MI i które to w projekcie zostały zapewnione; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez dokonanie błędnej oceny dowodów i dowolnego, nieprawdziwego stwierdzenia, że zaznaczone pasy dróg wewnętrznych przebiegają przez elementy zewnętrzne projektowanych budynków w sytuacji, gdy wrażenie przechodzenia czy nakładania się wyznaczonych linii podziałów przez projektowane budynki jest wyłącznie kwestią graficzną, wynikającą z zastosowanej grubości linii, mającej na celu zwiększenie czytelności rysunku, a w związku z tym nie sposób uznać, aby kwestia ta powodowała niezgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez dokonanie błędnej oceny dowodów, która doprowadziła do stwierdzenia, że pasy drogowe na rysunku P3 zostały wyrysowane tylko w północnej części osiedla, co stanowiło jedną z przyczyn nieuwzględnienia wniosku skarżącej w sytuacji, gdy brak było konieczności wyrysowania pasów drogowych w części południowej, albowiem budynki w części południowej mają być zlokalizowane przy już istniejących ulicach lub indywidualnych dojazdach do budynków, niemających charakteru drogi wewnętrznej; 6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. - przez dokonanie błędnej oceny dowodów, która doprowadziła do nieprawdziwego stwierdzenia, że projekt budowlany nie spełnia warunków dotyczących dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych w sytuacji, gdy projekt pod tym względem jest zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jednocześnie organ II instancji nie wyjaśnił na czym niewywiązanie się z obowiązków dotyczących dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych miałoby polegać, a ograniczył się wyłącznie do wskazania przepisu rozporządzenia przez co skarżąca nie miała możliwości szczegółowej argumentacji i polemiki poza zapewnieniem, że projekt spełnia wymogi dotyczące dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych; 7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 28 ust. 2 rozporządzenia MI - przez dokonanie błędnej oceny dowodów, która doprowadziła do stwierdzenia, że przewidziane przez skarżącą w projekcie rozwiązanie dotyczące sposobu odprowadzania wód opadowych jest niezgodne z decyzją WZ w sytuacji, gdy skarżąca przewidziała budowę kanalizacji deszczowej typu retencyjnego, a jedynie dla części inwestycji, tj. dróg wewnętrznych i parkingów, zastosowała rozwiązanie wynikające z § 28 ust. 2 rozporządzenia MI, co nie spowodowało, że projekt budowlany jest niezgodny z Decyzją WZ; 8. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 4 rozporządzenia MI - przez jego niezastosowanie z uwagi na dokonanie błędnej oceny dowodów, która doprowadziła do stwierdzenia, że ulicy [...], [...], jak i działka o numerze ewid. [...], nie są ulicami, a jedynie został zmieniony ich klasoużytek, a w związku z tym niemożliwe jest zastosowanie § 19 ust. 4 rozporządzenia MI w sytuacji, gdy wskazane grunty funkcjonują jako ulice już od wielu lat, posiadają niezbędną infrastrukturę techniczną, stanowią obsługę komunikacyjną dla budynków powstałych w ramach realizacji pierwszego etapu inwestycji, a ponadto są ulicami zgodnie z art. 4 pkt 3 u.d.p. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 15 lipca 2022 r. [...]) utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Starosty P. z 18 lutego 2022 r. ([...]) odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 17 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (typ A, B, C) z garażami podziemnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami gazowymi i infrastrukturą zewnętrzną w C. , ul. [...], [...], [...], gm. M., na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (II etap inwestycji). W zgodnej ocenie organów obu instancji uzasadnioną podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowiła przesłanka unormowana w art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b."), w myśl którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Ten ostatni przepis (art. 35 ust. 3 p.b.) stanowi zaś, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku i wydawania decyzji przez organy obu instancji): "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7." W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że dla oceny prawidłowości decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. wymagane jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał je w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania, o którym mowa w ww. przepisie (zob. wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 2663/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Jest tak dlatego, że na postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie służy zażalenie (argument z art. 141 § 1 k.p.a.), co oznacza, że można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.), wydanej w następstwie tego postanowienia, czyli decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2022, art. 35 Nb 4). W kontrolowanej sprawie Starosta wydał na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowienie z 26 listopada 2021 r. ([...]), którym wezwał inwestora do usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości, w tym takich jak: "1. brak zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 14.11.2014r. ["Decyzji WZ"], decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 08.09.2016r. ["ZmDecyzji WZ"], wyjaśnionej postanowieniami z dnia 20.04.2015r., i 14.03.2016r., sprostowanej postanowieniem z dnia 16.09.2016r. wydanymi przez Burmistrza Gminy M. w zakresie: [...] – [tiret trzecie] parametrów projektowanych dróg wewnętrznych – w przypadku wydzielania dróg wewnętrznych powinny one posiadać szerokość minimum 10,00 m i przy połączeniu z innymi drogami powinny posiadać wyznaczone trójkąty widoczności o odpowiednich parametrach – zgodnie z ust. 2.5 tiret. 13 i 13 w/w decyzji; [...] – [tiret siódme] obowiązku wyposażenia terenu inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oraz odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji do istniejącej i projektowanej sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej po uzyskaniu zgody jej właściciela lub zarządcy - zgodnie z ust. 2.5 tiret. 16 i 17 w/w decyzji; [...] 9. stanowiska postojowe należy projektować z zachowaniem odległości wskazanych w §19 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065 t.j. ze zm.); [...]". Jak z powyższego wynika, dwa pierwsze spośród cytowanych wyżej zastrzeżeń organu dotyczyły braku zgodności projektu z wyszczególnionymi postanowieniami Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ), tj.: 1) z pkt 2.5. tiret trzynaste ww. decyzji – w brzmieniu: "w przypadku wydzielania dróg wewnętrznych powinny one posiadać szerokość minimum 10,00 metrów i przy połączeniu z innymi drogami powinny posiadać wyznaczone trójkąty widoczności o odpowiednich parametrach"; 2) z pkt 2.5. tiret szesnaste oraz siedemnaste ww. decyzji – w brzmieniu, odpowiednio: "obowiązek wyposażenia terenu inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej" oraz "odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji do istniejącej i projektowanej sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej po uzyskaniu zgody jej właściciela lub zarządcy"; Natomiast ostatnie zastrzeżenie dotyczyło: 3) braku zgodności projektu z przepisami § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), w myśl których: 1. Odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: 1) dla samochodów osobowych: a) 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, b) 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, c) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych; 2) dla samochodów innych niż samochody osobowe: a) 10 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie, b) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych. 2. Stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 1) dla samochodów osobowych: a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, b) 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, c) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych; 2) dla samochodów innych niż samochody osobowe: a) 6 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie, b) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych." Zdaniem organów obu instancji przytoczone wyżej nieprawidłowości w przedmiotowym projekcie wystąpiły i pomimo nałożenia na inwestora, postanowieniem z 26 listopada 2021 r., obowiązku ich usunięcia, nie zostały one sanowane, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest, co do zasady, prawidłowe. Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla danej inwestycji, organ je prowadzący jest związany postanowieniami wydanych dla tej inwestycji ostatecznych decyzji: o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") oraz o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie "decyzji u.ś.") i nie jest władny badać ich prawidłowości, a jedynie zgodność projektu z ustaleniami (wymaganiami) tych decyzji, tj. odpowiednio: decyzji w.z. (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.) i decyzji u.ś. (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b.). Zgodnie z art. 16 § 1 zd. drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana takich (ostatecznych) decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dotyczy to także sytuacji, gdy ustalenia decyzji w.z. i wymagania decyzji u.ś. są wzajemnie niespójne, niezgodne albo wręcz sprzeczne. Również w takim przypadku organ architektoniczno-budowlany pozostaje związany ustaleniami/wymaganiami ww. decyzji, i w konsekwencji będzie zobligowany odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego, jeśli stwierdzi jego niezgodność z przynajmniej jedną z tych decyzji. Wypada w tym miejscu zauważyć, że skarżąca nie zakwestionowała we właściwym trybie istotnych dla wyniku tej sprawy ustaleń (obowiązków) określonych w Decyzji WZ, ani nie ubiegała się o ich zmianę – jak to np. uczyniła w odniesieniu do innych ustaleń tej decyzji (zob. wyrok WSA z 05.11.2021 r., IV SA/Po 728/21, CBOSA). Jedynie co do ustaleń dotyczących sieci kanalizacji deszczowej skarżąca, wnioskiem z 24 listopada 2021 r. – a zatem już po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie – zwróciła się do Burmistrza o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji poprzez określenie "czy gmina przewiduje budowę sieci kanalizacji deszczowej będącej we władaniu gminy oraz czy są prowadzone prace projektowe", a jeśli nie, "to czy w związku z powyższym zagospodarowanie wód opadowych może odbywać się w obrębie inwestycji jak to było zapisane w decyzji pierwotnej z 14 listopada 2014 r. - punkt 2.5 tiret 15 i 16". Postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. Burmistrz odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, uznając, że pierwsze pytanie wykracza poza ramy wydanej decyzji, drugie zaś dotyczy jej postanowień, które nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Godzi się jeszcze zauważyć, że pierwotna Decyzja WZ została zmieniona decyzją z 08 września 2016 r. ("ZmDecyzji WZ") zgodnie z wnioskiem podmiotu (ówcześnie: Family House sp. z o.o.), na rzecz którego wydana była owa pierwotna decyzja. Przechodząc do bardziej szczegółowej analizy podstaw odmowy udzielenia przez organy wnioskowanego pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, co następuje: Ad (1) "Wrysowanie" w projekcie dróg wewnętrznych i ich parametry. W ocenie Sądu nałożony na inwestora w pkt 1 tiret trzecie postanowienia z 26.11.2021 r. obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z Decyzją WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ) pod względem parametrów projektowanych (czytaj: niezbędnych) dróg wewnętrznych da się wyprowadzić nie tylko z ustanowionego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., ogólnego wymogu sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją w.z., ale także – jak trafnie zauważył organ II instancji – z przepisów § 14-16 rozporządzenia MI, w tym zwłaszcza z § 14 ust. 1, który wymaga zapewnienia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania (które w tym przypadku zostały dookreślone przez postanowienia Decyzji WZ). Oczywiście nie mogło chodzić w tym przypadku o "zaprojektowanie" dróg wewnętrznych – wszak nie były one objęte wnioskiem inwestora – a jedynie o ich "wrysowanie" w projekt celem sprawdzenia, czy przy zaplanowanym w projekcie usytuowaniu poszczególnych budynków i innych obiektów infrastruktury możliwe będzie w przyszłości zrealizowanie niezbędnych dróg wewnętrznych o parametrach określonych w Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ). Wbrew zarzutom skargi, takie sprawdzenie na obecnym etapie realizacji inwestycji nie było przedwczesne, skoro już na tym etapie decydowała się lokalizacja poszczególnych budynków i innych obiektów, która w sposób oczywisty determinuje, a zarazem ogranicza swobodę lokalizacji dróg dojazdowych. Brak zweryfikowania analizowanej kwestii na tym etapie realizacji inwestycji mógłby więc skutkować niewykonalnością postanowień Decyzji WZ w zakresie dotyczącym dróg wewnętrznych. Nawet w sytuacji, gdy drogi te zostały – jak twierdzi autorka skargi – w części (tu: południowej osiedla) już zrealizowane, również one powinny zostać ujęte w projekcie, celem umożliwienia organowi zbadania, czy spełniają wymogi Decyzji WZ i czy w związku z tym zaprojektowana lokalizacja budynków nie uniemożliwi ich ewentualnej następczej korekty w celu dostosowania do tych wymogów. Zmierzając do wykonania omawianego obowiązku, inwestor doprowadził do wrysowania na części projektu (obejmującej północną część osiedla) przewidywanych dróg wewnętrznych, które – co bezsporne (skarżąca kwestię tę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze pominęła dość wymownym milczeniem) – nie spełniają ustanowionego w Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ) wymogu w zakresie ich minimalnej szerokości (10 m). Już to wystarczyło do stwierdzenia, że inwestor nie doprowadził do zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących dróg wewnętrznych. Dlatego jedynie uzupełniająco wypada zauważyć, że ponadto nie ulega wątpliwości, iż wrysowane pasy dróg wewnętrznych zostały wyznaczone w taki sposób, że w niektórych miejscach w sposób niedopuszczalny przebiegają one przez elementy zewnętrzne projektowanych budynków. Wyjaśnienia takiego stanu rzeczy przedstawiane przez stronę skarżącą są niespójne i już z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie. Dość powiedzieć, że w odwołaniu od decyzji Starosty skarżąca przyznała, że "wyznaczone linie podziałów faktycznie przechodzą przez projektowane podesty wejściowe do budynków", natomiast w skardze już twierdziła, że "wyłącznie stykają się z nimi, dotykają ich", zaś "[w]rażanie przebiegania pasów dróg wewnętrznych przez elementy zewnętrzne projektowych budynków jest tylko i wyłącznie kwestią graficzną, wynikającą z zastosowanej grubości linii, która miała zwiększyć czytelność rysunku". Ad (2) Sposób odprowadzania wód opadowych. Jest poza sporem, że w świetle ustaleń Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ) na inwestorze spoczywał obowiązek wyposażenia terenu inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Lege non disntinguente - obowiązek ten dotyczył wód opadowych pochodzących całego terenu inwestycji, a więc w szczególności zarówno tych odprowadzanych z dachów budynków, jak i z powierzchni utwardzonych. Decyzja WZ nie pozostawia inwestorowi możliwości wyboru ani dowolności w tym zakresie. Całość wód opadowych z terenu inwestycji winna być odprowadzana do kanalizacji, a nie jedynie część wybrana przez inwestora. Odmienne stanowisko zajęła skarżąca, która za "kluczowe" uznała brzmienie § 28 ust. 2 rozporządzenia MI (cyt.: "W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych."), zupełnie abstrahując od tego, że w ww. zakresie organy nie oceniały zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz z Decyzją WZ – co zresztą wyraźnie zasygnalizował Wojewoda w konkluzji swych rozważań w tej materii. Z konieczności przestrzegania ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych określonych w Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ) nie mogła zwolnić inwestora ani organów dostrzegalna początkowo niezgodność pomiędzy tymi ustaleniami, a wymogami wynikającymi z Decyzji UŚ (tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 30 czerwca 2014 r. znak: [...]) w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji UŚ (tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 06 lipca 2016 . znak: [...]). A ściślej rzecz ujmując: niezgodność nawet nie z samymi tymi decyzjami (Decyzją UŚ / ZmDecyzji UŚ), a z opracowanymi przez inwestora kartami informacyjnymi, które stanowiły podstawę do wydania tych decyzji, a z których wynikało, że wody opadowe i roztopowe z terenu inwestycji będą rozprowadzane powierzchniowo po terenie nieruchomości. Inwestor, starając się swoiście "pogodzić" tak rozbieżne ustalenia planistyczne i (pierwotne) wymogi środowiskowe, w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie założył wybudowanie retencyjnej sieci kanalizacji deszczowej wyłącznie na potrzeby odprowadzania wód opadowych i roztopowych z dachów budynków, natomiast w pozostałej części, tj. w szczególności dla wód opadowych i roztopowych z projektowanych nawierzchni utwardzonych (drogowych i parkingowych) przewidział odprowadzanie wód powierzchniowo (przede wszystkim poprzez wykonanie planowanych utwardzeń z materiałów przepuszczalnych, tzw. ekokrat). Takie działanie projektanta było oczywiście nieprawidłowe, gdyż nie zapobiegało ewidentnej niezgodności projektu z ustaleniami Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ), a zarazem musiało rodzić istotne wątpliwości co do jego zgodności z wymogami Decyzji UŚ (ZmDecyzji UŚ). Należy podkreślić, że w sytuacji zaistnienia takich rozbieżności ustaleń (wymogów) relewantnych decyzji administracyjnych, to rzeczą inwestora (a nie organu architektoniczno-budowlanego) jest doprowadzenie, w drodze właściwych procedur, do zgodności ww. decyzji w analizowanym zakresie. W związku z tym wypada jeszcze zauważyć, że w skierowanym do Starosty piśmie z 23 listopada 2021 r. ([...]) Burmistrz poinformował, że decyzją z 09 listopada 2021 r. zmienił Decyzję UŚ w ten sposób, że w sentencji przedmiotowej decyzji m.in. ujął "obowiązek wyposażenia terenu inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji ogólnospławnej i uzyskanie zgody na odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji do istniejącej i projektowanej sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej od jej właściciela lub zarządcy". Tym samym - jak z powyższego wynika - jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty z 18 lutego 2022 r. doszło do pełnego "uzgodnienia" wymogów Decyzji UŚ z ustaleniami Decyzji WZ w analizowanym zakresie. Wszystko to świadczy o zasadności stanowiska organów co do nieusuniętej niezgodności projektu z ustaleniami Decyzji WZ (w brzmieniu wynikającym ze ZmDecyzji WZ) w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji. Odmienne stanowisko skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie także z tego powodu, że podnoszona na jego uzasadnienie argumentacja odwołująca się do braku analogicznych rozwiązań infrastrukturalnych na terenach sąsiednich i braku objęcia obszaru C. kanalizacją deszczową lub ogólnospławną mogłaby co najwyżej świadczyć o ewentualnej wadliwości (a w skrajnym przypadku: wręcz niewykonalności) Decyzji WZ, której jednak prawidłowość - jak to już wyżej wyjaśniono - nie może podlegać badaniu ani weryfikacji w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ad (3) Lokalizacja miejsc parkingowych W tym zakresie spór pomiędzy stronami dotyczy zasadności - jak twierdzi skarżąca, a przeciw czemu oponują organy - zastosowania wyjątku od reguł odległościowych ustanowionych w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, przewidzianego w § 19 ust. 4 rozporządzenia MI. W myśl tego ostatniego przepisu zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 i 2, nie jest wymagane przy sytuowaniu parkingów między liniami rozgraniczającymi ulicę. W ocenie Sądu ostateczne przesądzenie tej kwestii wymagałoby jeszcze poczynienia dalszych ustaleń, których w tej sprawie zabrakło. Oto bowiem stanowisko organów zostało oparte na przytoczeniu definicji legalnych "drogi" i "ulicy", zamieszczonych w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, z późn. zm., w skrócie "u.d.p.") w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania kwestionowanych decyzji obu instancji, oraz na stwierdzeniu - zaznaczmy: w żaden sposób nie udokumentowanym w przedłożonych Sądowi aktach sprawy - że na spornych działkach stanowiących "użytek drogowy" jeszcze nie istnieje "droga" (a więc i "ulica"), rozumiana jako obiekt budowlany. Z kolei skarżąca w tym zakresie stwierdziła - zaznaczmy: jak dotychczas gołosłownie, nie naprowadzając żadnych dowodów - że "poza zmianą klasoużytku gruntu, nastąpiło wiele innych zmian, które doprowadziły do tego, że pierwotne grunty rolne obecnie funkcjonują jako ulice". Zdaniem skarżącej "zarówno ulica [...], [...], jak i działka nr ewid. [...] są w pełni urządzonymi ulicami", za czym ma przemawiać przede wszystkim to, że ulice zostały wydzielone jako działki drogowe, którym nadano nazwy, przy których stoją budynki zamieszkałe przez mieszkańców, dla których (i nie tylko dla nich) ulice te i ww. działka stanowią obsługę komunikacyjną. W ocenie Sądu zasygnalizowane braki w ustaleniach faktycznych (zwłaszcza co do sposobu zagospodarowania spornych użytków drogowych) nie mogły jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej poprzedzającej ją decyzji Starosty. Orzeczona tymi decyzjami odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajdowała bowiem dostateczne uzasadnienie w niewadliwie wytkniętej przez organy, a nieusuniętej przez inwestora, niezgodności przedmiotowego projektu ze wskazanymi ustaleniami Decyzji WZ (w brzmieniu ustalonym przez ZmDecyzji WZ). Już to zaś przesądza o prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji dyspozycji art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. W świetle tego przepisu nie ma bowiem znaczenia, czy postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b., nie zostało przez inwestora wykonane w ogóle, czy jedynie w określonej części. Istotne jest to, że takie postanowienie nie zostało wykonane w pełni i że w efekcie projekt nie spełnia choćby jednego z wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. Sąd, mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził także wystąpienia innych naruszeń prawa, nie wskazanych przez skarżącą, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.