IV SA/Po 63/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska(spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] października 2008r. nr [...], 2. zasądza od [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej na rzecz radcy prawnego S.J. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T. w dniu [...] października 2008r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008r w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 37 poz. 212 - dalej rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zmienił wysokość dodatku służbowego przyznanego kpt. A.P. na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. i ustalił od dnia [...] listopada 2008r dodatek służbowy w wysokości 400,00 zł. W treści uzasadnienia wskazano na fakt, iż kpt. A.P. decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] maja 2008r został przeniesiony z dniem [...].07.2008r do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T. Posiadany angaż utrzymywał grupę i dodatek służbowy w wysokości .przyznanej w KG PSP i swoją wysokością odpowiadał zakresowi zadań i obowiązków realizowanych na dotychczas zajmowanym stanowisku. W Komendzie Powiatowej PSP w T. strażakom na grupie 7 przyznany dodatek służbowy wynosi od 400 zł do 420 zł. Przyznanie kpt. A.P. dodatku służbowego w kwocie 400 zł odpowiada zatem zdaniem organu orzekającego realizowanym zadaniom w grupie 7 starszego inspektora. Organ I instancji wskazał również na fakt złożenia przez A.P. zwolnień lekarskich od dnia [...].09.2008r do [...].09.2008r oraz od [...].09.2008r. do [...].10.2008r. Nie realizowanie zadań służbowych, brak dyspozycyjności, nie uczestniczenie w ćwiczeniach i akcjach ratowniczych było zdaniem organu I instancji argumentem przemawiającym za ustaleniem kwoty dodatku służbowego w wysokości niższej, adekwatnej do warunków i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości tego dodatku oraz zgodne z zasadami ustalania tego dodatku dla innych strażaków KPPSP w T. A.P. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, w którym zakwestionował fakt zmniejszenia mu o 1413,20 zł dodatku służbowego przyznanego decyzją Nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] czerwca 2000r. Zdaniem wnoszącego odwołanie decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Turku Nr [...] z dnia [...] października 2008r. obniżająca wysokość dodatku służbowego, narusza wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych przejawiającą się w szczególny sposób w sferze ochrony praw nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w kpa lub w przepisach szczególnych, do których odsyła w art. 163 kpa. Wnoszący odwołanie powołując się na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. wskazał na fakt ostatecznego określenia wysokości wszystkich składników uposażenia. Zmiana któregokolwiek z tych składników, a więc również wysokości dodatku służbowego, mogłaby nastąpić w zasadzie tylko na podstawie art. 155 kpa lub też przepisu szczególnego tj. ustawy o PSP. Jak podniósł A.P. żadna z przesłanek upoważniających Komendanta Głównego do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nie wystąpiła. Nigdy nie udzielał on bowiem zgody na uchylenie bądź też zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji nr [...] wydanej przez Komendanta Głównego ani tym bardziej nie wnioskował o obniżenie wysokości uposażenia. A.P. powołując się na orzecznictwo i literaturę stwierdził, iż brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W odwołaniu podniesiono również kwestie związane ze szczególnym charakterem stosunku służbowego strażaka odróżniającym go od umowy o pracę poprzez znacznie większy stopień podporządkowania i dyspozycyjności pracownika w stosunku do władzy służbowej, krępujący jego swobodę postępowania oraz różny zakres elementów o charakterze administracyjnoprawnym. Konsekwencją takiego skrępowania powinna być stabilność w zakresie uposażenia. A.P. zarzucił ponadto Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej w T. naruszenie normy prawnej zawartej w art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm – dalej ustawa o PSP), zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych, strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] października 2008r. wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazując na art. 86 ustawy o PSP stwierdził, że uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Pojęcie "uposażenie zasadnicze" odnosi się tylko do "stawki odpowiadającej grupie uposażenia należnego na danym stanowisku służbowym". Konkludując organ II instancji jednoznacznie stwierdził, iż zachowanie przez Komendanta Głównego prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku obejmuje tylko stawkę grupy uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku i nie odnosi się do wysokości przyznanego dodatku służbowego i dlatego niewłaściwym jest stwierdzenie wyrażone w odwołaniu, że zmiana któregokolwiek ze składników uposażenia, w tym i dodatku służbowego, stanowiących integralną część decyzji mogłaby nastąpić w zasadzie tylko za zgodą strony. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż dodatek służbowy określony w art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP przyznaje na podstawie § 5 ust. 3 rozporządzenia przełożony uprawniony do mianowania lub powołania, czyli w rozważanym przypadku Komendant Powiatowy PSP w T. Strażakowi przyznaje się dodatek służbowy, który ustalany jest kwotowo, a warunki przyznawania i okoliczności uwzględniane przy jego ustalaniu wymienione są w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo stwierdził, że skoro przełożony uprawniony do mianowania lub powołania przyznaje strażakowi dodatek służbowy, to w ramach tych kompetencji ma również prawo do jego obniżenia. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że treść rozporządzenia nie wyklucza możliwości ponownego ustalania przez przełożonego wysokości dodatku służbowego i wobec powyższego, jeśli nastąpią zmiany okoliczności na podstawie, których dodatek przyznano, to w ślad za tą zmianą można dokonać ponownego ustalenia jego wysokości (ustalić w kwocie większej lub mniejszej od dotychczasowej). Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził również, że możliwość zmiany decyzji w przedmiotowej sprawie wynika z art. 163 kpa, według którego dopuszczalna jest zmiana decyzji administracyjnej, wskutek której strona nabyła prawo o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepisem szczególnym jest tu cytowane rozporządzenie regulujące m.in. zasady ustalania dodatków, w tym również dodatku służbowego. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 ust. 1 ustawy o PSP polegającego na zmianie uposażenia strażakowi w trakcie jego choroby, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż nie można przyjąć, że przepis ten stanowi bezwzględny nakaz utrzymania uposażenia w wysokości istniejącej przed chorobą, a zastrzeżenie przez ustawodawcę, iż należy uwzględnić powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość oznacza, że powinny zostać wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności, które powodują obniżenie wysokości uposażenia strażaków. A.P. nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podniesiono zarzuty tożsame z tymi, które zawarte były w odwołaniu. Skarżący wskazał również na naruszenie dyspozycji art. 7, 8, 9, 10 i 16 kpa poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy, zapewnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się przez stronę, co do sprawy przed wydaniem decyzji oraz naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. A.P. zarzucił także naruszenie art. 130 kpa poprzez wykonanie decyzji pomimo wniesionego w terminie odwołania. Zdaniem skarżącego wskazanie na nierealizowanie zadań służbowych, brak dyspozycyjności i nieuczestniczenie w ćwiczeniach i akcjach ratowniczych wynikające z nieobecności w służbie z powodu choroby jako przyczyn uzasadniających zmianę wysokości dodatku służbowego narusza dyspozycję § 5 rozporządzenia i art. 105 ustawy o PSP stanowiącym jednoznacznie, iż w razie choroby, strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zgodnie z argumentacją skarżącego obniżenie dodatku służbowego byłoby uzasadnione jedynie wtedy, gdyby sam fakt choroby przekreślał lub uniemożliwiał czynności, które były przesłanką przyznania dodatku. Taka sytuacja zachodzi w przypadku dodatku motywacyjnego przyznanego np. w zw. z opieką nad psem wykorzystywanym w grupach specjalistycznych, czy też za szkolenie członków OSP. W takim przypadku choroba mogłaby być przesłanką odebrania tego dodatku, o ile w czasie choroby strażak nie wykonywałby powierzonych obowiązków. Nie uzasadnionym jest również, zdaniem A.P. fakt, iż średni poziom dodatku w jednostce organizacyjnej jest niższy niż otrzymywany przez niego dodatek – przesłanki takiej nie przewiduje bowiem ustawa. Poza tym skarżący wskazał na fakt, iż decyzją Komendanta Głównego PSP, ma zachowane prawo do zaszeregowania przysługującego strażakom zajmującym stanowiska zaliczone do grupy 15 w tym do odpowiedniego dodatku służbowego. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji zmieniającej wysokość dodatku służbowego przyznanego kpt. A.P. na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. i ustalającej od dnia 01 listopada 2008r dodatek służbowy w wysokości 400,00 zł., a więc o 1413,20 zł. mniejszego niż poprzednio. Jak wynika bowiem z akt sprawy, bezspornym jest fakt wydania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. mianującej kpt. A.P. na stanowisko starszego specjalisty w Komendzie Głównej PSP. Powyższą decyzją działając na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o PSP oraz §2,3,5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 167, poz. 1189 ze zm.), zachowano strażakowi prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym tj. głównego specjalisty, określając dodatek służbowy w wysokości 1813,20 zł. Następnie decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] maja 2008r. przeniesiono A.P. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T. Mając powyższe na uwadze Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., w której mianował kpt. A.P. na stanowisko starszego inspektora w Komendzie Powiatowej PSP w T. z zachowaniem prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym (tj. głównego specjalisty) w tym dodatku służbowego w wysokości 1813,20 zł. Na wstępie stwierdzić należy, iż zgodnie z ustawą o PSP uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 86). Wśród dodatków do uposażenia ustawa wymienia między innymi dodatek służbowy, który jest ustalany kwotowo w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Wysokość dodatku służbowego jest uzależniona od dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; udziału w ćwiczeniach i zgrupowaniach; udziału w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę oraz sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów. Skoro więc prawo do ustalenia wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi przyznano przełożonemu uprawnionemu do mianowania lub powołania (§5 ust. 3 rozporządzenia), to należy stwierdzić, że również w ramach tych kompetencji przełożony strażaka ma prawo nie tylko pozbawić strażaka dodatku służbowego ale i obniżyć dodatek w przypadku uchybienia tylko niektórym wymogom. Winno to nastąpić w formie prawidłowo sformułowanej decyzji, w której należałoby w rozstrzygnięciu eksponować obniżenie dodatku na określony okres czy też bezterminowo. Działając na zasadzie przewidzianej w §5 ust. 2 rozporządzenia, zgodne z którą prawo do ustalonej wysokości dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego przyznanie, mając na względzie fakt, że art. 89 ustawy o PSP dotyczy ochrony wynagrodzenia zasadniczego strażaka przenoszonego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego stwierdzić należy, iż Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T. miał kompetencję do wydania decyzji zmieniającej wysokość dodatku służbowego przyznanego decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, iż podejmując decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2008r. w przedmiocie przeniesienia A.P. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie określił należnego mu dodatku służbowego. Tym niemniej zwrócić należy uwagę na fakt podjęcia przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. decyzji przyznającej A.P. dodatek służbowy w wysokości 1813,20 zł. Trudno uznać aby w dniu przyznawania tegoż dodatku organ orzekający w sprawie nie wiedział o występującej wśród strażaków dysproporcji w wysokości tych dodatków. Mając więc na względzie treść § 5 ust. 1 rozporządzenia stwierdzić należy, iż występujące dysproporcje nie mogą być podstawą decyzji w sprawie obniżenia wysokości tego dodatku. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia dyspozycji art. 105 ustawy o PSP stwierdzić należy, iż już z samej treści tego przepisu wynika, że w razie choroby strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Takie brzmienie przepisu powoduje, iż słusznym jest stanowisko Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Ke 256/08) stwierdził, iż nie można przyjąć, że przepis ten stanowi bezwzględny nakaz utrzymania uposażenia w wysokości istniejącej przed chorobą a zastrzeżenie przez ustawodawcę, iż należy uwzględnić powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość oznacza, że powinny zostać wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności, (...), które powodują obniżenie wysokości uposażenia strażaków. Sam fakt choroby nie może jednak powodować obniżenia tego wynagrodzenia. Trudno bowiem czynić zarzut, iż poprzez chorobę strażak nie realizuje zadań służbowych, nie jest dyspozycyjny czy też nie uczestniczy w ćwiczeniach i akcjach ratowniczych. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem w ocenie Sądu do wewnętrznej sprzeczności treści przepisu mającego na celu ochronę wynagrodzenia strażaka w czasie choroby. Jeżeli natomiast skarżący nie wykonał powierzonych obowiązków to w aktach sprawy brak materiału dowodowego potwierdzającego tą okoliczność. Uwzględniając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie ustalenia i zmiany wysokości dodatku służbowego, mając na uwadze fakt, iż w ocenie Sądu samo wskazanie na chorobę nie uzasadnia wydania decyzji zmieniającej wysokość dodatku służbowego ze wskazaniem na uchybienia związane z nie realizowaniem zadań służbowych, brakiem dyspozycyjności, nie uczestniczeniem w ćwiczeniach, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego czyni te argumenty gołosłownymi i stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 §1 i §3 kpa określającego elementy konieczne decyzji administracyjnej w tym m.in. uzasadnienie faktyczne zawierające w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powołanie się przez organ orzekający o zmianie wysokości dodatku służbowego wyłącznie na okoliczność choroby strażaka stanowi również naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 kpa zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 06.01.1999r. SA/Rz 569/97 OSS 1999/2/45). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ E. Makosz – Prymus mb