IV SA/Po 631/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] września 2020 r. sprawy skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania R. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020-09-09 r. poz.256, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., ark. Mapy [...], część działki [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na wniosek A. T. wszczęte zostało postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. [...] i ul. [...], stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], z arkusza mapy [...], obrębu G.. Wniosek dotyczący działki nr [...] został następnie zmieniony w ten sposób, że objął część działki nr [...] odpowiadającej dawnym parcelom nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] postępowanie w części dotyczącej działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], z arkusza mapy [...], obrębu G. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. A. T. zmarła w dniu [...] marca 2016 r., a spadek po niej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego P. – [...] w P. sygn. akt I Ns [...] nabyła córka R. W. w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Dyrektora Zarządu Geodezji [...] [...] w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu R. W. części nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta [...] podlegał wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw od ww. decyzji. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...].[...][...]odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., ark. mapy [...], część działki [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] odpowiadającej częściom dawnych parcel nr [...] i [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. zarzuciła organowi naruszenie art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie zrealizowania celu, na który wywłaszczona została nieruchomość, a także art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.; zwanej dalej "u.g.n.") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zrealizowany został cel, na który została wywłaszczona nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. W ocenie Wojewody brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki [...] bowiem budowa osiedla mieszkaniowego nie była jedynym celem wywłaszczenia, dokonanego aktem notarialnym z 1974 r. Celem wywłaszczenia realizowanym na tej konkretnej działce była inwestycja pod nazwą Baza Transportu [...] [...] w P., który to cel organ ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, a mianowicie: - decyzji nr [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. z [...] lutego 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji: "Baza Transportu [...] [...] w P., na terenie Skarbu Państwa; - decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1976 r. znak [...] o odpłatnym przekazaniu na czas określony na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w P. terenu Skarbu Państwa położonego w P. przy ul. [...]; - decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast [...] w P. z [...] stycznia 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę zajezdni autobusowej "[...]"; Organ II instancji ustalił również, że budowa zajezdni autobusowej na działce nr [...] była zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. Miasta P. z dnia [...] września 1966 r. (Dz. U. Nr 11 poz. 80) oraz miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady N. Miasta P. z dnia [...] lipca 1972 r. (Dz. U. Nr 10 poz. 69). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. W. zarzuciła decyzji Wojewody: 1) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw, z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że zrealizowany został cel wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prowadzić powinno do uznania, iż zmiana charakteru zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (z osiedla mieszkaniowego na bazę komunikacji miejskiej) nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie, organ zobowiązany był orzec o zwrocie nieruchomości; 2) naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje skuteczne żądanie o zwrot wskazanych nieruchomości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prowadzić powinno do uznania, że skarżąca złożyła skutecznie wniosek o zwrot nieruchomości; 3) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zrealizowania celu, na który wywłaszczona została nieruchomość, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie prowadzić powinno do ustalenia, iż cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, bowiem na terenie działek powstała beza transportowa komunikacji miejskiej; 4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany celu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonych, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie prowadzić powinno do uznania, iż skarżącej przysługuje skuteczne roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w związku z jego zmianami właścicielskimi oraz zmianami sposobu zagospodarowania, a co za tym skarżąca powinna mieć możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia bądź powinna mieć zapewnioną możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości w stosownym terminie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji w nieprawidłowy sposób ustalił cel wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie skarżącej w żaden sposób nie można uznać, aby budowa zajezdni autobusowej w miejsce osiedla mieszkalnego stanowiła realizację celu wywłaszczenia, a sam organ I instancji również wskazał, że budowa zajezdni znacząco odbiega od celu wywiedzionego z umowy wywłaszczeniowej. Skarżąca podniosła, że organ pominął w toku postępowania przepisy prawa, które wskazują na konieczność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w razie zmiany celu, na które zostały wywłaszczone. Podniosła, że podmiot, który został właścicielem na podstawie aktu wywłaszczeniowego zobowiązany był powiadomić poprzedniego właściciela o nieprzydatności nieruchomości na cel wywłaszczenia i zwrócić nieruchomość, bądź uzyskać dokument świadczący o braku zgody poprzedniej właścicielki na zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Z powyższego wynika, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zatem ustalenie: 1) czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie aktu, z którym obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami wiąże obowiązek zwrotu nieruchomości; 2) czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zatem kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości jest precyzyjne ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 u.g.n. zaistniała. Zaistnienie okoliczności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy oceniać w każdym indywidualnym przypadku na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania dowodów. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie był w przeszłości zbyt precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia. Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", które odnosi się w istocie do celu wywłaszczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r. Z aktu wynika, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez A. T. Skarbowi Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W akcie tym cel wywłaszczenia nie został jednoznacznie sprecyzowany. Dlatego też celu wywłaszczenia należało przede wszystkim poszukiwać w innych dokumentach. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację Wojewody, że celem wywłaszczenia działki o nr [...] była realizacja inwestycji pod nazwą Baza Transportu [...] [...] w P.. Ocena taka znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania. Przede wszystkim wskazać trzeba, że już w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. Miasta P. z dnia [...] września 1966 r. przeznaczenie spornej nieruchomości oznaczono jako teren urządzeń obsługi technicznej komunikacji miejskiej i urządzeń komunikacji miejskiej. Przeznaczenie to potwierdzone zostało w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] przyjętego uchwałą Prezydium Rady N. z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...], w którym przedmiotowa nieruchomość znalazła się w obszarze oznaczonym [...] – baza transportu, stacja naprawy samochodów, zajezdnia autobusowa lub tramwajowa MPK, stacja benzynowa. Jednocześnie w uwagach do tego terenu wskazano "wykup gruntów rolnych". Ponadto wydaną jeszcze przed wywłaszczeniem decyzją Urzędu Miasta P. z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny budowy Bazy Transportu [...] w P.. Wszystkie te dokumenty wskazują, że jeszcze przed zawarciem aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r. na przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację celu publicznego jakim była budowa Bazy Transportu [...] [...] w P.. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że niezwłocznie po wywłaszczeniu podjęto działania mające na celu realizację tej inwestycji. Świadczy o tym decyzja z [...] lipca 1976 r. [...] o przekazaniu działki o nr [...] w użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacji w P., a także decyzja z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu wszystkie te dokumenty świadczą jednoznacznie o tym, że celem przedmiotowego wywłaszczenia była właśnie budowa Bazy Transportu [...] [...] w P.. Ocena taka znajduje potwierdzenie zarówno w dokumentach wydanych jeszcze przed wywłaszczeniem, jak i niewielkim okresie czasu po wywłaszczeniu. Oceny tej nie zmienia § 5 aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r. w którym zawarto wzmiankę o wydaniu nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Z wyjaśnień Spółdzielni wynika, że nieruchomość o nr [...] nigdy nie widniała w planach inwestycyjnych Spółdzielni. Ponadto wzmianka ta nie świadczy o tym, że do takiego przekazania doszło. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności świadczą w ocenie Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zasadnie zatem organy uznały o braku podstaw do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.