IV SA/Po 632/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1 uchyla zaskarżoną decyzję, 2 zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P.u na rzecz J.P. [...] złotych ([...] ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku zastępca Dyrektora Zakładu Karnego w K. przyznał skarżącemu J.P. – funkcjonariuszowi Służby Więziennej w tej jednostce, pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w Ż. przy ul [...] w wysokości [...] zł, której wypłata ma nastąpić w terminie dwóch lat od wydania decyzji. Decyzję podjęto na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132 poz. 1235 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że z przedłożonej wraz z wnioskiem złożonym w dniu [...] marca 2006 r. dokumentacji wynika, że strona nie posiadała własnego lokalu mieszkalnego i nie korzystała z żadnej formy pomocy finansowej, ubiegał się o lokal mieszkalny i w tym celu w dniu [...] 2006 r. zawarł umowę kupna lokalu mieszkalnego położonego w Ż. przy ul [...] oraz umowę kredytu budowlanego w kwocie [...]CHF z przeznaczeniem na jego zakup i remont. W ocenie organu wnioskodawca spełnia warunki określone w §2 powołanego rozporządzenia, w szczególności spełnia warunki do przydzielenia lokalu na podstawie decyzji, a lokalu takiego z puli będącej w dyspozycji resortu nie otrzymał. Wnioskowaną pomoc finansową przydzielono w połowie wysokości ustalonej zgodnie z § 4 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, stosownie do nabytego udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji, datowanym na dzień [...] maja 2006 r., J.P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanej pomocy w pełnej wysokości. Wskazał, iż przyznanie pomocy w niższej wysokości jest niezgodne z przepisami, z żadnego bowiem przepisu aktów prawnych regulujących przyznanie pomocy finansowej nie wynika, aby w przypadku nabycia współwłasności lokalu pomocy udziela się w ograniczonej wysokości – stosownej do udziału. Podniósł, iż z chwilą nabycia mieszkania utracił prawo do pobierania równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, a pomimo uzyskania pomocy w niższej wysokości więcej o taką pomoc nie będzie mógł ubiegać się. Wskazał, że osoby, które mieszkania nabywają będąc w związku małżeńskim otrzymują kwotę pomocy w pełnej wysokości, choć także nabywają mieszkania na współwłasność. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisów wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił przyznania odwołującemu się pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt I SA 13/99 i wyjaśnił, iż pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 87 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Organ wskazał, iż realizacją tego prawa jest zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem organu wykładnia gramatyczna tego przepisu uniemożliwia przyznanie przedmiotowej pomocy funkcjonariuszom, którzy nie są właścicielami lokalu stanowiącego odrębną własność lub domu mieszkalnego, a jedynie współwłaścicielami w częściach ułamkowych. Organ wyjaśnił, iż w myśl art. 195 kc istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim współwłaścicielom niepodzielnie i żaden z współwłaścicieli nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność, a każdy z nich ma idealną część niepodzielnej rzeczy, rachunkowy jej ułamek określony jako udział współwłaściciela. Zdaniem organu z powyższego wynika, ze pomoc finansowa określona w art. 90 ust. 1 ustawy nie może zostać przyznana jednemu z współwłaścicieli lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Skoro odwołujący się funkcjonariusz nie jest samodzielnym właścicielem lokalu, to okoliczność ta pozbawia go podstaw prawnych do udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję J.P. zażądał jej uchylenia lub stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa – art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz naruszenie prawa materialnego – art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z §6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. Z ostrożności procesowej wniósł także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Skarżący podniósł, że spełnia warunki ustawowe uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy, a w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy został na skutek wniesionego odwołania pozbawiony dofinansowania, które otrzymał na mocy decyzji organu I instancji, która sam zaskarżył. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, iż zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów ustawy o Służbie Więziennej jest zbyt daleko idąca w skutkach, gdyż celem ustawodawcy nie było ułatwienie funkcjonariuszom nabywania własności nieruchomości, która miałaby zaspokajać potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, lecz tylko zaspokajanie potrzeb lokalowych. Takie zaspokajanie potrzeb lokalowych może nastąpić poprzez nabycie przez funkcjonariusza ułamkowej części nieruchomości, a pojęcie lokalu nie jest tożsame z pojęciem nieruchomość, tj. domem lub mieszkaniem. Wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny nabył we współwłasności i M.G., która jest także funkcjonariuszem Służby Więziennej i w stosunku do której ten sam organ wydał decyzję pozbawiającą prawa do uzyskania przedmiotowej pomocy finansowej. Wskazał, iż takimi rozstrzygnięciami organ odwoławczy dyskryminuje osoby, które nie pozostają w związku małżeńskim. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.12.2004 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA 1907/03, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, iż wykładnia celowościowa przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej pozwala traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skarżący wskazał, że powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy innego stanu prawnego, bowiem w tej sprawie drugi współwłaściciel lokalu jest także funkcjonariuszem Służby Więziennej. W odpowiedzi na skargę, która do tut. Sądu wpłynęła w dniu [...].08.2006 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji dodatkowo zaakcentował, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, stąd w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 139 kpa. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto wskazanie podstaw zmiany rozstrzygnięcia, co jednak w jego ocenie nie ma wpływu na merytoryczną ocenę słuszności decyzji, bowiem naruszenie prawa przez organ I instancji zostało należycie wykazane i uzasadnione. Organ II instancji wskazał ponadto, ze skarga została wniesiona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie skarga wniesiona została w terminie, a przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.). Przepisy tej ustawy regulują między innymi zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych ustawa wymienia m.in. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Ta zastępcza forma realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 85 ustawy na podstawie decyzji o przydziale. W takim przypadku na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Z treści tego przepisu organ II instancji wywodzi, iż warunkiem przyznania przedmiotowej pomocy jest nabycie własności takiego lokalu lub domu mieszkalnego. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Wskazać należy, iż przepis art. 90 ust. 1 przedmiotowej ustawy z jednej strony nie zawiera zakazu udzielenia pomocy finansowej dla funkcjonariusza nabywającego udział we własności (analogicznie – udział w ograniczonym prawie rzeczowym), z drugiej natomiast strony nie wymienia tej formy własności jako podstawy do uzyskania świadczenia. W takiej sytuacji koniecznym było odwołanie się do zasad wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu, a więc odwołanie się do całokształtu regulacji prawnych zawartych w ustawie o Służbie Więziennej. Analizując całość regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 wskazanej ustawy ocena, czy funkcjonariusz posiada uprawnienia do otrzymania świadczeń stanowiących zastępczą formę realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania, musi uwzględniać ocenę jego uprawnień do uzyskania kwatery, na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie i pochodne od niego prawo do uzyskania przedmiotowej pomocy finansowej, doznaje w ustawie o Służbie Więziennej ograniczenia. W jej art. 91 wymieniono sytuacje, w których funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej organów służb więziennictwa. Ma to między innymi miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (ust. 1 pkt 2). Zestawiając powyższe ograniczenie ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy za zasadny należy uznać zarzut zbyt daleko idącej wykładni celowościowej przyjętej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skoro w zakresie oceny uprawnień funkcjonariusza służby więziennej do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ustawodawca uznał, iż bycie współwłaścicielem lokalu lub domu mieszkalnego pozbawia prawa do przyznania takiego lokalu, to analogicznie wykładnia celowościowa wskazanych regulacji prawnych nakazuje przyznać wnioskowaną pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, gdy funkcjonariusz swoje potrzeby mieszkaniowe zaspokoi stając się właścicielem lub współwłaścicielem lokalu lub domu mieszkalnego, o ile przypadający na niego udział zapewnia określone przepisami normy powierzchniowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.1999 r. sygn. I SA 13/99, w którym Sąd uznał, iż pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może uzyskać policjant, gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Zważyć jednakże należy, iż na taką treść orzeczenia sądu wpływ miał odmienny stan faktyczny, aniżeli w sprawie rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu. O ile w niniejszej sprawie lokal mieszkalny przy ul. [...] w Ż. skarżący nabył do współwłasności w częściach ułamkowych z innym funkcjonariuszem Służby Więziennej, to w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem pozostali współwłaściciele domu jednorodzinnego nie pozostawali w tej resorcie. Okoliczność ta miała wpływ na rozstrzygnięcie Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w końcowej części uzasadnienia wyroku stwierdził, iż udzielenie przedmiotowej pomocy finansowej przy współwłasności stanowiłoby finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich nie związanych z Policją. W rozpatrywanej sprawie lokal mieszkalny nabyli w częściach równych funkcjonariusze Służby Więziennej, każdy z nich wystąpił o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej, stąd w tym przypadku pomoc ta nie dotarłaby do osób spoza resortu. Powyższa konstatacja niweczy zasadność argumentacji przyjętej w powołanym wyroku NSA w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego było pozbawione podstaw prawnych. W swojej skardze strona powołała się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.12.2004 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA 1907/03, wywodząc z jego treści korzystną dla siebie wykładnię przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Ustosunkowując się do tej argumentacji skargi Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela wskazaną w tym wyroku wykładnię art. 90 ust. 1 przedmiotowej ustawy i także uznał, iż przepis ten determinuje prawo skarżącego do uzyskania wnioskowanej pomocy, bowiem podstawową przesłanką do uzyskania tego prawa jest określenie celu na jaki pomoc ta ma zostać przyznana, tj. "na uzyskanie lokalu". Przepis ten nie stanowi, iż warunkiem przyznania pomocy jest wyłącznie nabycie lokalu lub domu na własność. Wskazać przy tym należy, iż za słusznością takiej wykładni przemawiają liczne wyroki sądów administracyjnych, które wydane zostały na przestrzeni ostatnich lat w sprawach dotyczących ustalenia prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, na co zwrócono uwagę w opinii prawnej załączonej do akt administracyjnych sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji. Na mocy art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ I instancji wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a wskazany w niej sposób ustalenia wysokości pomocy finansowej, przyznanej z uwzględnieniem wysokości udziału strony we współwłasności nabytego lokalu mieszkalnego, jest prawidłowy i zgodny z przepisami powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. i znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. I SA 719/98). W niniejszej sprawie Sąd podzielił również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu uchylając decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekając co do meritum sprawy organ II instancji naruszył sformułowany w tym przepisie zakaz refomationis in peius, bowiem wyżej wskazana ocena prawna decyzji organu I instancji nie uprawniała do stwierdzenia, iż decyzja ta rażąco naruszyła prawo lub interes społeczny – wykładnia przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie pozwala bowiem uznać, aby nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w częściach ułamkowych skutkować winno odmową udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wobec takiej oceny prawnej sprawy organ odwoławczy na mocy art. 139 in fine kpa nie miał uprawnienia do wydania niekorzystnej dla odwołującego się decyzji o charakterze kasatoryjno-reformatoryjnym, stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za zasadne. Jednocześnie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie znalazł podstaw, aby stwierdzić nieważność decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu wydając decyzję w trybie art. 139 k.p.a. organ odwoławczy wykazał w sposób wystarczający z jakich przyczyn uchyla decyzję organu I instancji i jednocześnie odmawia przyznania wnioskowanej pomocy, natomiast przeprowadzona przez organ odwoławczy wadliwa ocena prawna uprawnień odwołującej się strony stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie stwierdzenia jej nieważności. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 przedmiotowej ustawy, natomiast jej przepisu art. 152 nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter uchylonego przez Sąd rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji zobligowany jest ponownie rozpatrzeć sprawę, w zakresie prawnej oceny strony do wnioskowanej pomocy kierując się wskazaniami wynikającymi z treści niniejszego wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak AT