IV SA/Po 633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r ., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej organ I instancji lub OPS, Burmistrz) przyznał I. W. pomoc w postaci zasiłku okresowego w wysokości [...] zł na okres od [...].11.2015r. do [...].11.2015r. (punkt 1 decyzji). W punkcie 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej kpa).Organ powołał się w swym rozstrzygnięciu na wniosek I. W. z dnia [...] listopada 2015r. i przepisy art. 2, art. 7, 8, 17, 38 i 101 oraz art. 102,106 i 107 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (t.j. Dz. U. z 2015r.poz 163 ze zm. dalej ustawa o pomocy społecznej). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że uwzględnia ona w całości żądanie wnioskodawcy, co na podstawie art. 107 § 4 kpa powoduje odstąpienie od jej uzasadnienia, a rygor natychmiastowej wykonalności nadano z uwagi na ważny interes strony. Postanowieniem z tego samego dnia (tj [...] grudnia 2015r.), nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 111 § 1a kpa - sprostował z urzędu powyższą decyzję nr [...] w ten sposób, że pkt 2 otrzymuje brzmienie: "realizacja przyznanego świadczenia po 14 dniach od otrzymania decyzji zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego" Decyzja i postanowienie zostały doręczona wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2015r. Wcześniej pismem z dnia [...].12.2015r., oraz z dnia [...].12.2015r. I. W. wniósł o wydanie m. in. powyższej decyzji, gdyż stwierdził, iż podczas wizyty w OPS w P. w dniu [...].12.2015r. pracownik tej placówki poinformował go, że decyzji w jego sprawie jeszcze nie wydano a także, że organ uzależnił wydanie decyzji podpisaniem przez niego oświadczenia, iż nie wniesie na nią odwołania (czego nie podpisał) W dniu [...] grudnia 2015r. I. W. (dalej skarżący) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na Dyrektora OPS w P. wymienioną z nazwiska, uzasadniając ją nieprawidłowościami w działaniu OPS. W piśmie tym skarżący zawarł także twierdzenia świadczące o złożeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o sprostowaniu ww. decyzji z dnia [...].12.2015r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego (jest to przedmiotem odrębnego postępowania w tutejszym Sądzie). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej organ II instancji lub SKO), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 38 ustawy o pomocy społecznej utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ napisał, że I. W. "składając odwołanie od decyzji przyznającej zasiłek okresowy dał wyraz, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż nie spełnia jego oczekiwań". SKO przytoczyło treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że zasiłek został wyliczony i przyznany prawidłowo. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. skarżący złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu prośbę o przywrócenie terminu do złożenia skargi na m.in. na powyższą decyzję organu II instancji. Na wezwanie Sądu skarżący złożył skargę, z której wynika, że nie składał odwołania od decyzji OPS z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...] i nie zaistniały żadne przesłanki do wydania decyzji przez SKO w sprawie [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. - w tej sytuacji wniósł o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2016r. Sąd, na podstawie art. 86 § 1 ppsa przywrócił termin do złożenia skargi. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej ppsa). Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzenie istnienia wad istotniejszych, w myśl wyżej przyjętej hierarchii, eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkować musiało nie uchyleniem zaskarżonej decyzji ale stwierdzeniem jej nieważności. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niezależnie od wadliwości decyzji organu II instancji, wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] grudnia 2015r. przyznająca skarżącemu zasiłek okresowy (punkt 1 decyzji) wydana została prawidłowo pod względem wyliczenia kwoty zasiłku i wzięcia pod uwagę okoliczności istotnych w sprawie. Należy jednak podnieść, że decyzja organu II instancji została wydana bezpodstawnie. Analiza pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2015r., a także pisma - skargi z dnia [...] sierpnia 2016r. złożonego do akt wskazuje, że nie wnosił on odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015r. - skarżący wyraźnie to wyartykułował w swych pismach. Także w aktach administracyjnych dołączonych do akt sprawy niniejszej brak jakiegokolwiek dokumentu będącego odwołaniem od wskazanej decyzji OPS. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę i wydał decyzję pomimo braku odwołania, a zatem z urzędu, co należy uznać także za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Uprawnienie bowiem do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia (art. 128 i 129 § 1 i 2 kpa) powiązane jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 84). Decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 26). Wg doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. i art. 134 § 1 ppsa.