IV SA/Po 636/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej M. Z. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Dziekan Wydziału Ekonomii Uniwersytetu [...] w [...] (w skrócie "[...]") – wskazując w podstawie prawnej m.in. na art. 104 k.p.a. – postanowił skreślić M. Z. z listy studentów 2 roku, kierunek Finanse, Wydział Ekonomii [...] z dniem [...] grudnia 2018 r. z powodu nieuzyskania zaliczenia 4 semestru studiów w roku akademickim [...]. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania od niej do Rektora [...]. M. Z. skorzystała z tego prawa i pismem z [...] stycznia 2019 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Prorektor ds. Edukacji i Studentów [...], na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a., postanowił: (1) uchylić w całości zaskarżoną decyzję Dziekana Wydziału Ekonomii [...] z [...] grudnia 2018 r. (2) skreślić M. Z. z listy studentów II roku stacjonarnych studiów drugiego stopnia prowadzonych w języku angielskim na Wydziale Ekonomii [...] w roku akademickim [...] z powodu braku postępów w nauce. W decyzji zawarto pouczenie m.in. o prawie wniesienia wniosku do Rektora [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu. M. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do Rektora [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie ww. decyzji Prorektora ds. Edukacji i Studentów [...]. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Rektor [...] – przywołując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prorektora ds. Edukacji i Studentów [...] z [...] marca 2019 r. Decyzja zawierała pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia skargi do WSA w Poznaniu M. Z. (zwana też dalej Skarżącą") skorzystała z tego prawa i pismem z [...] czerwca 2019 r. wniosła skargę do WSA w Poznaniu na ww. decyzję Rektora [...] z [...] maja 2019 r., zarzucając: 1. że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia: 1. art. 107 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 108 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ("p.s.w.n."), a także 2. § 36, § 38 ust. 2 lit. c i ust. 3, § 40 Regulaminu studiów na [...] przyjętego Uchwałą nr [...] ([...]) Senatu [...] z [...] kwietnia 2018 r. z późn. zm. (zwanego też dalej "Regulaminem studiów") w zw. z art. 263 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ("przep.wprow."). 2. nieprawidłowe zastosowanie § 36, § 38 ust. 2 lit. c i ust. 3, § 40 Regulaminu studiów w zw. z art. 263 ust. 2 przep.wprow. 3. brak wyjaśnienia podstaw i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność "braku postępów w nauce". 4. brak wyjaśnienia podstaw postanowienia o uchyleniu w całości decyzji Dziekana Wydziału Ekonomii [...] z [...] grudnia 2018 r. z powodu "nieuzyskania zaliczenia 04 semestru studiów". 5. nieprawdziwe twierdzenia leżące u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczące możliwości powtarzania semestru przez Skarżącą w związku z faktem, że kierunek Finanse w języku angielskim nie był prowadzony na czwartym semestrze w roku [...] r., zatem Skarżąca nie miała możliwości powtarzania semestru. Tym samym zarzut "nie zaliczenia semestru 04" jest bezpodstawny, podobnie jak sformułowany w decyzji z [...] marca 2019 r. zarzut "braku postępów w nauce". W odpowiedzi na skargę Rektor [...], reprezentowany przez r. C., wniósł o oddalanie skargi. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej, r.pr. R. Z., podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Rektora [...] z [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prorektora ds. Edukacji i Studentów [...] z [...] marca 2019 r., mocą której ten ostatni organ uchylił w całości decyzję Dziekana Wydziału Ekonomii [...] z [...] grudnia 2018 r. i orzekł o skreśleniu Skarżącej z listy studentów II roku stacjonarnych studiów drugiego stopnia prowadzonych w języku angielskim na Wydziale Ekonomii [...] w roku akademickim [...] z powodu braku postępów w nauce. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668, z późn. zm.; w skrócie "p.s.w.n."), na czele z jej art. 108. Zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2 p.s.w.n. student może być skreślony z listy studentów w przypadku stwierdzenia braku postępów w nauce. Skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 108 ust. 3 p.s.w.n.). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że skoro skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej, to zastosowanie do całego postępowania znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a."). Stosowanie przepisów k.p.a. przesądza, z jednej strony, o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej, a z drugiej – o dopuszczalności jedynie pewnych odstępstw od uregulowanych w k.p.a. reguł. Na pewno jednak organy uczelni nie mogą w sposób dowolny stosować ogólnych zasad regulujących postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA z 30.09.2019 r., III SA/Kr 527/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Jedną z takich ogólnych zasad proceduralnych jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jest ona też zasadą konstytucyjną, zakorzenioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". Ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania w sprawach dotyczących skreślenia z listy studentów, co oznacza, że również taka sprawa administracyjna jest (może być) dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana przez dwa różne organy, tj. przez organ pierwszej instancji i przez organ odwoławczy (organ wyższego stopnia). Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta trzykrotnie, gdyż zapadły w niej, oprócz decyzji organu I instancji, dwie decyzje mające charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Najpierw bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji zostało rozpoznane przez Prorektora ds. Edukacji i Studentów [...] (działającego w imieniu Rektora [...], który decyzją z [...] marca 2019 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił w całości decyzję Dziekana Wydziału Ekonomii [...] z [...] grudnia 2018 r. i orzekł o skreśleniu Skarżącej z listy studentów. Jednocześnie w swej decyzji organ zawarł w części błędne pouczenie, że: "Strona niezadowolona z niniejszej decyzji może złożyć w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia wniosek do Rektora [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy". Skarżąca zastosowała się do tego pouczenia i złożyła taki wniosek, który został następnie rozpoznany przez Rektora [...], który decyzją z [...] maja 2019 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy ww. decyzję Prorektora ds. Edukacji i Studentów [...]. Powyższe w sposób jednoznaczny pokazuje, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie przybrało postać postępowania trójinstancyjnego. W związku z tym należy wyjaśnić, że naruszenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (ONSA 1989, nr 1, poz. 36). Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania polega najczęściej na pozbawieniu strony prawa do dwóch instancji, poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy tylko przez jeden organ. Jednakże, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, naruszenie ustawowej zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) należy uznać za rażące naruszenie prawa nie tylko w sytuacji pozbawienia strony jednej instancji, lecz także w sytuacji rozbudowania szczebli decyzyjnych ponad prawem przewidziane dwie instancje (tak też: wyrok WSA z 01.10.2009 r., II SA/Bk 358/09, CBOSA; P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Warszawa 2015, s. 326). Tym bardziej, że takie nadmierne rozbudowanie szczebli instancyjnych w postępowaniu administracyjnym może być postrzegane jako istotne osłabienie, a w skrajnym przypadku nawet pozbawienie, konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (tu: prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd "bez nieuzasadnionej zwłoki"), statuowanych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze wskazany wyżej fakt uchybienia przez Rektora [...] jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że doszło w tym przypadku do rażącego naruszenie prawa procesowego (art. 15 k.p.a.), i w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł) i należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł. Należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Wypada jeszcze dodać, że niniejsze orzeczenie nie zamyka Skarżącej drogi do rozpoznania meritum sprawy przez sąd administracyjny, gdyż może się ona ubiegać o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na drugoinstancyjną decyzję Prorektora ds. Edukacji i Studentów [...] z [...] marca 2019 r., na zasadach określonych w art. 86 i nast. p.p.s.a., z powołaniem się na art. 112 k.p.a.