IV SA/Po 639/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 24 lipca 2023 r. nr LVIII/769/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Lisówki, obręb Trzcielin rejon ulicy Źródlanej i Leśnej - etap I 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 5 pkt 16, § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a w części obejmującej wyrażenie " ,RM i R" oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Dopiewo działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990b r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 - dalej u.p.z.p.) podjęła w dniu 24 lipca 2024 r. uchwałę Nr LVII/769/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miejscowości Lisówki, obręb Trzcielin rejon ulicy Źródlanej i Leśnej – etap I. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez radcę prawnego J. W., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tj. w zakresie: § 8 ust. 5 pkt 16, słów "RM i R" w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w § 8 ust. 5 pkt 16 uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonego symbolem RM, ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na 3000 m2. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Dotyczy to jednak gruntów przeznaczonych w planie na cele inne niż rolne i leśne, W przypadku takich gruntów, do których należą grunty przeznaczone w planach na tereny zabudowy zagrodowej, stosuje się przepisy art. 92 i 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.). Przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. stanowi m.in., że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana ostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Skarżący wskazał, że w § 10 ust. 1 uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania I podziału nieruchomości. W § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały ustalono minimalną szerokość frontu powstałej działki dla terenu RM i terenu rolnego oznaczonego symbolem R. W § 10 ust. I pkt 2 lit. e ustalono minimalną powierzchnię powstałej działki dla terenu RM. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, Regulacje dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości zawiera rozdział 2 u.g.n. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W związku z tym ustalenie w uchwale minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz ustalenie parametrów działek powstałych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do gruntów przeznaczonych w planie na cele rolne stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność takich uregulowań. Wojewoda Wielkopolski w skardze wskazał również na naruszenia prawa o charakterze nieistotnym. Wójt Gminy Dopiewo w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że ustalenia zawarte w § 8 ust. 5 pkt 16, § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały mają na celu ochronę ładu przestrzennego oraz to, aby w sposób jednoznaczny wskazać, że w ramach terenu RM - teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, istnieją ograniczenia w wydzielaniu działek. Jednocześnie zapis § 10 ustalający szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, gdzie w zakresie terenu RM określono minimalną szerokość frontu działki wynoszącą min. 25 m oraz minimalną powierzchnię działki na terenie RM wynoszącą min. 2500 m2, ma na celu uregulowanie sytuacji, zgodnie z którą, na terenie RM w przypadku scalania i podziału nieruchomości jest możliwość scalenia i podziału nieruchomości na działki mniejsze niż 3000 m2 lecz nie mniejsze niż 2500 m2. Zaś w zakresie zapisu dotyczącego minimalnej szerokości frontu działki na terenie R - min. 25 m, regulacja ta ma na celu zachowanie właściwej proporcji działek rolnych w przypadku scalenia i podziału terenu oznaczonego symbolem RM. Mając na uwadze prymat ładu przestrzennego oraz to, że władztwo planistyczne (w tym również ustalanie przepisów dotyczących zasad podziału nieruchomości) należy do zadań własnych gminy to w skarżonej uchwale przyjęto takie zapisy dla terenu RM i R, które zapewnią zachowanie ładu przestrzennego. Wójt Gminy Dopiewo stwierdził zatem, że przyjęte zapisy w planie miejscowym odpowiadają istocie planowania przestrzennego i jako takie nie naruszają zasad ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Wójt wniósł o utrzymanie zapisów uchwały i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie uchwały w części tj. w zakresie § 8 ust. 5 pkt 16, słów "RM i R" w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej p.p.s.a.), obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rada Gminy Dopiewo z dnia 24 lipca 2024 r. Nr LVII/769/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miejscowości Lisówki, obręb Trzcielin rejon ulicy Źródlanej i Leśnej – etap I w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały: w zakresie zapisów § 8 ust. 5 pkt 16, słów "RM i R" w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały. W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia. Mając na uwadze zakres skargi wskazać należy, że w § 8 ust. 5 pkt 16 uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonego symbolem RM, ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na 3000 m2. W § 10 ust. 1 uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania I podziału nieruchomości. Ustalając powyższe w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały ustalono minimalną szerokość frontu powstałej działki dla terenu RM i terenu rolnego oznaczonego symbolem R, zaś w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e ustalono minimalną powierzchnię powstałej działki dla terenu RM. Sąd podziela pogląd, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n.. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, a tym samym odnosząc je do zaskarżonych przepisów uchwały, Sąd uznał zatem konieczność stwierdzenia nieważności postanowień § 8 ust. 5 pkt 16, wyrażenia "RM i R" w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w stopniu istotnym. Sąd zapoznał się z argumentacją organu wyjaśniającą powody, dla których Rada zdecydowała się umieścić w kwestionowanych przepisach takie postanowienia również w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych. Niemniej jednak to nie sama natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku, z przyczyn wyłożonych powyżej należało omawiane uchybienia uznać za istotne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).