IV SA/Po 64/22

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 roku sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. O. z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej w zabudowie usługowej na terenie dz. nr [...], obręb T., gm. Ł. O.. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Ł. O. decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] odmówił S. O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej w zabudowie usługowej na terenie położonym w obrębie geodezyjnym T. , gm. Ł. O., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], (obręb T. ). Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. O., podnosząc zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. O. z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej w zabudowie usługowej na terenie dz. nr [...], obręb T., gm. Ł. O.. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy S. O. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej w zabudowie usługowej, na terenie położonym w obrębie geodezyjnym T. , gm. Ł. O.. Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. zwanej w skrócie "u. p. z. p."). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek odwołującego o ustalenie warunków zabudowy 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu." Wskazano, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm.). Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi ok. 20 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 60 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, w celu objęcia zabudowy tworzącej pewną charakterystyczną całość urbanistyczną. Wyjaśniono, że z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki inwentarskie, budynki gospodarcze). W obszarze analizowanym brak jest budynków usługowych. W kontekście powyższego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiódł S. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 75, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz. 741 - dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji - dalej jako: Rozporządzenie z 2003 r.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia z 2003 r. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia z 2003 r. Na podstawie § 3 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmując teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wadliwie zatem w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] (obręb T. ) położonej w gminie Ł. O." (k.20 akt adm.) wskazano, że "zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia (...) granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej". Podkreślić trzeba, że mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2021 r. , poz. 1990 ze zm.). Takiego charakteru nie posiadają, co do zasady, mapy sytuacyjno-wysokościowe. Nie jest zatem kwestią nieistotną w oparciu o jakiego rodzaju mapę przeprowadzono analizę. Dalej należy wskazać, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r.). Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Ponadto wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zawierające część tekstową i graficzną - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. Rozporządzenia z 2003 r.). Analiza akt sprawy wskazuje, że wbrew wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przy rozpoznawaniu wniosku S. O. w ogóle nie posłużono się kopią mapy zasadniczej. W okolicznościach badanej sprawy decyzja Wójta Gminy Ł. O. została wyposażona w "Wyniki analizy" oraz "Wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej" - pomniejszonej dodatkowo - jak podano - do skali 1:2000 (k.51 akt adm.). Poważne wątpliwości rodzi również prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Kolegium przyjęło natomiast, że "szerokość frontu działki wynosi ok. 20m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 60m". Tymczasem, jak wynika z wniosku Skarżącego "20m" (pakt III.1. wniosku), to szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku, a nie szerokość frontu działki. Ustalenia organów w tym zakresie nie zostały udokumentowane, a prawidłowość przebiegu granic obszaru analizowanego na znajdujących się w aktach mapach sytuacyjno-wysokościowych budzi wątpliwość. O szerokości frontu działki wnioskować można jedynie na podstawie załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, który stanowi "Wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej" - pomniejszonej - do skali 1:2000 (k.51 akt adm.), co czyni go nieczytelnym dla potrzeb czynienia kluczowych w sprawie ustaleń w sytuacji gdy Kolegium w swoich ustalenia posługuje się jedynie przybliżoną szerokością frontu działki i przybliżoną odległością granic obszaru analizowanego od frontu działki. W tych okolicznościach zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a przede wszystkim doprecyzuje i udokumentuje ustalenia dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Następnie prawidłowo wytyczy obszar analizowany, który przedstawi na kopii mapy zasadniczej odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1. a poczynione ustalenia udokumentuje w aktach sprawy, tak aby decyzja organu poddawała się kontroli.