IV SA/Po 646/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu odbycia zasadniczej służby zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego /-/B.Popowska /-/G.Radzicka /-/P.Miładowski KB/ Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r., K.Z. zwrócił się do Marszałka Województwa o udzielenie odroczenia od odbywania służby zastępczej. W uzasadnieniu, Strona wskazała, iż dnia [...] listopada 2004 r. została właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] hektara, które otrzymała od swoich rodziców. W wyniku nagłej śmierci ojca i choroby matki, cały ciężar prowadzenia tego gospodarstwa rolnego spoczął na stronie, stąd też została zmuszona do ubiegania się o odroczenie. Decyzją z dnia [...],[...], Marszałek Województwa udzielił K.Z. odroczenia odbycia służby zastępczej od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. z 2003 r., nr 223, poz. 2217 ze zm.). Odwołując się o ww. decyzji, K.Z. opisał swoją sytuację życiową i powtórzył jeszcze raz swoje racje, zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2006 r. Odwołujący się dodał na koniec odwołania, iż w związku ze swoją obecną sytuacją "zmuszony jest zwrócić się z prośba o zwolnienie go z obowiązku odbycia służby zastępczej". Decyzją [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, organ II instancji wskazał, iż w świetle przepisu art. 21 ust. 5 ustawy o służbie zastępczej odroczenia udziela się tylko jednorazowo na czas od 3 do 12 miesięcy i udzielając odroczenie na okres 5 miesięcy spełnione zostały przesłanki wynikające z cytowanego przepisu. Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z art. 31 ust. 5 Minister właściwy do spraw pracy może, w drodze decyzji administracyjnej, na udokumentowany wniosek poborowego odbywającego służbę zastępczą, uzasadniony ważnymi sprawami osobistymi związanymi z prowadzeniem przez poborowego gospodarstwa rolnego, zwolnić go z pozostałego okresu odbywania służby zastępczej. Składając skargę na powyższą decyzję, K.Z. wniósł o jej zmianę i uwzględnienie swojego stanowiska, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, Skarżący powtórzył swoje argumenty zawarte we wcześniejszych pismach procesowych, powtarzając także, iż zwraca się z prośbą o zwolnienie go z obowiązku odbycia służby zastępczej. Odpowiadając na powyższą skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, iż sprawa zwolnienia z obowiązku odbycia służby zastępczej przekracza zakres tego postępowania, a także kompetencje SKO. Na rozprawie, w dniu [...] listopada 2006 r., pełnomocnik Skarżącego w nawiązaniu do skargi, złożył pismo procesowe K.Z. z dnia [...] i wskazał m. in., iż Skarżący nie złożyłby wniosku z dnia [...] maja 2006 r. o odroczenie odbywania służby zastępczej, gdyby organ rozpoznał jego wniosek o zwolnienie z odbycia zasadniczej służby wojskowej. Pełnomocnik wskazał, iż w związku z tym, iż ww. wniosek nie został rozpoznany, żądanie skargi należy zmodyfikować. W piśmie złożonym [...] listopada 2006 r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wobec naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz istotny wpływ na końcowy wynik orzeczenia, a także, w przypadku uwzględnienia żądania określonego w ww. pkt 1, o zobowiązanie organu administracji publicznej właściwego dla spraw rozpoznawania wniosku poborowego o zwolnienie z obowiązku służby zastępczej przed jej odbyciem – "do wydania w określonym w prawie terminie decyzji stwierdzającej prawo do zwolnienia poborowego od odbycia służby zastępczej bądź też o braku takiego prawa." W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo złożenia w dniu [...].03.2005 r. przez K.Z. do Komisji Wojewódzkiej ds. Służby Zastępczej w P. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia go od obowiązku odbycia służby zastępczej, postanowieniem z dnia [...] bezpodstawnie odstąpiono od rozpatrzenia wyżej przywołanego wniosku, mylnie uznając, iż wniosek ten stanowi odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji ds. Służby Zastępczej z dnia [...].12.2004 r. o przeznaczeniu poborowego do odbycia służby zastępczej. Mając powyższe na względzie, poborowy K.Z. (w sytuacji nierozpoznania przez organ administracji publicznej jego wniosku o zwolnienie ze służby zastępczej) w dniu [...] złożył wniosek do Marszałka Województwa zawierający prośbę o odroczenie mu odbycia służby zastępczej a następnie o zwolnienie go, a było to tylko konsekwencją wyżej wskazanego, błędnego działania organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd uznał, iż organy administracji orzekające w niniejszym postępowaniu wydały decyzje, którymi naruszyły przepisy prawa, czego skutkiem jest konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż orzekanie co do okresu odroczenia odbywania służby zstępczej oparte jest na uznaniu administracyjnym, co wynika wprost z użytego w art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej wyrazu "może" w odniesieniu do kompetencji organu oraz wskazaniu w ust. 5 ww. artykułu "widełek" dla okresu odroczenia – od 3 do 12 miesięcy. Oznacza to, że ocena występowania przesłanek, od których zależy okres odroczenia, należy do Marszałka Województwa. Od umotywowanej (a więc nie "swobodnej") woli organu, zależy zatem, czy służba zostanie odroczona i na jaki okres. Decyzja odmowna lub nie uwzględniająca w całości wniosku strony powinna natomiast, z tych samych względów, o których była mowa, zostać szczegółowo uzasadniona. Równocześnie pozwoli to na kontrolę prawidłowości decyzji z punktu widzenia wymogów unormowanych w art. 7 kpa i 77 § 1 kpa (np. wyrok NSA z 09.02.2001r.; I SA 2116/00 – LEX nr 79609, wyrok z 26.09.2000r.; I SA 945/00 – LEX nr 79608). W zakresie uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona i sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sądy administracyjne badają zatem zgodność decyzji z przepisami kompetencyjnymi i proceduralnymi. W szczególności kontroli podlega to, czy podjęto wszelkie czynności w celu ustalenia w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy, czy jego ocena jest wszechstronna, a dokonana na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. 3. W rozpatrywanej sprawie należy wskazać, iż podane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji motywy, stanowiące podstawę udzielenia Skarżącemu odroczenia na 5 miesięcy, nie są w ocenie Sądu przekonujące. Rozstrzygnięcie głównie uwypukla fakt spełnienia przez Skarżącego ustawowych przesłanek do odroczenia, nie wyjaśnia natomiast powodów odroczenia na okres w orzeczonej długości. Stwierdzenia, że ustalając długość okresu odroczenia, postąpiono zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej, bez poparcia ich konkretnymi wskazaniami, są gołosłowne. W istocie organ nie wskazał, jakie to aspekty sytuacji osobistej Skarżącego, które wymienia ww. przepis, wziął pod uwagę. Tymczasem, w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, niezbędna jest wszechstronna ocena relacji między sytuacją Skarżącego, a długością okresu odroczenia. Ogólnikowe podanie motywów rozstrzygnięcia przez organ I instancji, oznacza w istocie pominięcie omawianych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Nadto, organ nie wskazał, dlaczego właśnie okres 5 miesięcy jest w jego uznaniu usprawiedliwiony, a inny już nie. Dodatkowo, Sąd miał na uwadze, iż uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, czego zabrakło w niniejszej sprawie. 4. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnianiu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co z kolei winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu niekorzystnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymano w mocy decyzję o udzieleniu odroczenia na taki okres i nie wskazano jasno, dlaczego nie można było udzielić odroczenia na inny okres. 5. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania. 6. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag dotyczących przedstawienia przez organ I instancji motywów jego decyzji, należy podnieść, że – z tego punktu widzenia - również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów. Należy wskazać, iż motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W niniejszej zaś sprawie, jak już wskazywano, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że według organu II instancji, spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Tak być nie powinno, a motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Brak wyjaśnienia zaś wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, w tym związane z przekroczeniem granicy swobodnego uznania orzekających organów administracji. Wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Dodatkowo, należy wziąć pod uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek K.Z. o zwolnienie ze służby zastępczej, który omyłkowo został potraktowany przez organy administracji jako odwołanie od decyzji kierującej K.Z. do odbywania służby zastępczej, a więc, zważywszy na interes Skarżącego, należy go także rozpoznać albo przekazać według właściwości do rozpoznania kompetentnym organom, gdyż może to wpłynąć na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Skoro zaskarżone decyzje naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ G.Radzicka /-/ B. Popowska KB/