IV SA/Po 646/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...]" na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2018 r. (dalej również jako: "Uchwała" albo "Program"). Uchwale tej zarzucono: 1. istotne naruszenie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 - dalej zwanej: "u.o.z.") poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 7 ust.1 pkt 2 Uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt. 2. istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w treści § 8 ust.1 Uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty [...]zł na realizację wszelkich celów Programu, bez ich konkretyzacji na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację objętych programem środków, 3. istotne naruszenie § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998, nr 116, poz. 753) poprzez pominięcie w § 4 Programu charakteru odławiania zwierząt. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Prokurator oświadczył, że modyfikuje żądanie skargi w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej: § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona Uchwała wymagała stwierdzenia jej nieważności w całości, jednakże zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne tylko w części. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić dlaczego przyjęto, że mimo zaskarżenia kilku przepisów uchwały (i przy bezzasadności tych zarzutów, poza jednym) Sąd poddał kontroli całą zaskarżoną Uchwałę. Punktem wyjścia dla tych rozważań musi być treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała narusza art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 – dalej również jako: "u.o.z.") poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Uchwały. Uniemożliwia to realizację zaskarżonej Uchwały i w konsekwencji czyni ją nieważną. Wymieniony przepis wskazuje, że program ochrony zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością. W § 8 ust. 1 zaskarżonej Uchwały zapisano, że wysokość środków finansowych na realizację programu jest określona w budżecie Miasta i Gminy [...] na 2018 r. i wynosi [...] zł na dzień podjęcia niniejszej uchwały. Wydatki, dotyczące obiektu i wyposażenia schroniska są dokonywane przez Wydział Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w [...](ust. 2). Za realizację pozostałych wydatków, dotyczących programu, odpowiedzialny jest pracownik Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta i Gminy w [...] (ust. 3). Sposób wydatkowania środków na realizację programu wynika z obowiązujących przepisów prawa oraz umów i porozumień zawartych przez Miasto i Gminę [...] (ust. 4). Analiza powołanych przepisów Uchwały wskazuje, że w jej § 8 ust. 1 wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, jednak nie uregulowano w sposób prawem przewidziany sposobu wydatkowania tych środków. Należy zauważyć, że w § 3 ust. 1 Uchwały wskazano, że do zakresu działań schroniska w zakresie objętym ustawą o ochronie zwierząt należy w szczególności: opieka nad zwierzętami w ramach umowy z prowadzącym schronisko; obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt; usypianie ślepych miotów; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; wyłapywanie szczególnie groźnych bezpańskich psów. Jakkolwiek w § 3 ust. 1 Uchwały do zakresu działań schroniska zaliczono znaczną cześć zadań składających się z woli ustawodawcy na realizację programu opieki nad zwierzętami, to w jej § 8 ust. 2 wskazano, że Wydział Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w [...] dokonuje wydatków dotyczących - obiektu i wyposażenia - schroniska. Za realizację pozostałych wydatków, dotyczących programu, odpowiedzialny jest - pracownik - Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta i Gminy w [...] (§ 8 ust. 3). Literalnie wskazano również, że "sposób wydatkowania środków na realizację programu wynika z obowiązujących przepisów prawa oraz umów i porozumień zawartych przez Miasto i Gminę [...]" (§ 8 ust.4). Powyższe wskazuje, że Rada Miejska - wprost – decyzję o sposobie wydatkowania środków na realizację programu, pozostawiła innym podmiotom. Te wnioski potwierdzono w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że "wysokość środków na realizację poszczególnych celów Programu wynika z potrzeb jakie zachodzą w ciągu roku w tym zakresie i nie są możliwe do precyzyjnego określenia w dniu podejmowania Uchwały". Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że ustawodawca zobowiązał rady gmin do "określenia" programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami pozostawiając organom pewną swobodę w ich kształtowaniu. Jednocześnie jednak ustawodawca zobowiązał rady gmin do "wskazania" wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu ich wydatkowania. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u. o. z wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należało również uregulować w programie sposób wydatkowania tych środków. Nie budzi wątpliwości Sądu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nie jest możliwe "precyzyjne określenie" w Programie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów programu, która wynika z bieżących potrzeb jakie zachodzą w trakcie roku. Ustawodawca nie zobowiązał jednak rad gmin do "precyzyjnego określenia środków potrzebnych" na realizację poszczególnych celów programu, ale do "wskazania" - sposobu - ich wydatkowania. Rada Miejska wskazała wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu, ale nie wywiązała się z obowiązku wskazania sposobu ich wydatkowania, powierzając w istocie realizację tego zadania innym podmiotom. Tymczasem, brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom (stronom umów i porozumień) współdziałającym w wykonaniu Uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać, za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które - z woli ustawodawcy - są liczne. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej Uchwale. Brak ten stanowi tak poważne uchybienie, że jego dostrzeżenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Jednocześnie należy odnieść się do zarzutów skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Pomijają one, bowiem zmianę w art. 11a w zakresie zdania wstępnego, dokonaną przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r., a zatem miała zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu do wstępu do wyliczenia słów "w szczególności". W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 u.o.z. otrzymał brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:", co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwia prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych". Jak wynika z powyższego, od 2017 roku ustawodawca zdecydował, że dotychczasowe wyliczenie zawiera obligatoryjne elementy uchwały, jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt. Oznacza to, że § 7 Uchwały, dotyczący działań edukacyjnych, znajdował oparcie w nowym brzmieniu art. 11a ust. 2 u. o. z. Tym samym zarzuty skargi dotyczące wyjścia rady gminy w tym zakresie poza granice ustawowego upoważnienia są bezzasadne. Jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1754/18). Podobnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998, nr 116, poz. 753) poprzez pominięcie w § 4 Programu charakteru odławiania zwierząt, należy wskazać, że ten zarzut w ocenie Sądu również nie jest uzasadniony. Uchwalony Program jest uregulowaniem rocznym i jak wskazano w odpowiedzi na skargę, treść § 4 Uchwały wskazuje na stały charakter odławiania bezdomnych zwierząt. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty należało stwierdzić nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, co Sąd uczynił na podstawie art. 147 p.p.s.a.