IV SA/Po 647/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. N., R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. N. i R. J. po [...] złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku M. N., K. S. i R. J. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku M. N., K. S. oraz R. J. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015r., którą zmieniono ostateczną decyzję z dnia [...] października 2013r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] i Lecha w K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że kwestionowana decyzja Burmistrza K. podjęta na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa") nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 Kpa, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 155 Kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji; za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. W ocenie organu w kwestionowanym rozstrzygnięciu powyższe warunki zostały spełnione. O zmianę decyzji w zakresie nazwy inwestycji wystąpił inwestor wnosząc o zmianę nazwy inwestycji z : "budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej" na "budowę dwóch budynków mieszkalnych : w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego". Zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mimo braku ponownej analizy urbanistycznej. W związku ze zmianą ograniczono zakres inwestycji do jednego budynku w zabudowie bliźniaczej i jednego wolnostojącego. A zatem zmiana decyzji we wskazanym zakresie nie wpływa niekorzystnie na zmianę wskaźników zabudowy wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. Ze stanowiskiem Kolegium nie zgodziły się M. N., K. S. i R. J. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymano zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na wydaniu decyzji zmieniającej decyzję ostateczną o warunkach zabudowy bez wymaganej analizy urbanistycznej. W ocenie wnioskujących zmiana decyzji pozwala na realizację dodatkowego budynku wolnostojącego, co niekorzystnie wpłynie na zmianę ustalonych wskaźników zabudowy. Na poparcie wskazanych zarzutów przedłożono do akt kserokopie trzech decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla terenu działki nr [...]. Następnie Kolegium wskazało, iż nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] października 2013r. Nr [...] Burmistrz K., na wniosek "[...] ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. W oparciu o ustalone warunki zabudowy na terenie działki [...] mogłaby powstać inwestycja obejmująca budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej , czyli czterech segmentów. Zabudowa bliźniacza ( oceniając projekty takich domów) to domy składające się z dwóch segmentów będących swoistymi odbiciami lustrzanymi. We wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wskazano, że zmiana zapisów decyzji z dnia [...] października 2013 r. ma na celu zoptymalizowanie zabudowy działki nr [...] i w związku z tym wniesiono o zmianę nazwy inwestycji na: " budowa dwóch budynków mieszkalnych: w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącego". Do wniosku przedłożono projekt zagospodarowania wyraźnie wskazujący, że zamiarem inwestora jest ograniczenie inwestycji i realizacja jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego i jednego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej ( str. 77 i 78 akt I instancji). Rozpatrując przedmiotowy wniosek Burmistrz K. pismem z dnia [...] marca 2015r., stosownie do art. 155 Kpa, poinformował strony uczestniczące w postępowaniu pierwotnym o możliwości zapoznania się z zamierzeniami wnioskodawcy, wskazując że zmiana decyzji może być dokonana za zgodą wszystkich stron postępowania. Ewentualne zastrzeżenia można wnieść w terminie 7-dni od daty otrzymania pisma. Żadne zastrzeżenia nie zostały wniesione. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...] , na podstawie art. 155 Kpa zmieniono decyzję ostateczną o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2013r. zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Organ podniósł, iż parametry ustalone dla nowej zabudowy wynikające z decyzji z dnia [...] października 2013 r., w związku z dokonaną zmianą decyzji, nie ulegną zmianie. Tym samym wydanie decyzji zmieniającej bez uprzedniego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu , spełniającej warunki określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588) nie nosi cech rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Ubocznie Kolegium zauważyło, że przedłożone do akt decyzje o pozwoleniu na budowę również potwierdzają, że w oparciu o decyzję z dnia [...] kwietnia 2015r. udzielono pozwolenia na budowę jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz wprawdzie dwóch budynków jednorodzinnych, to jednak w zabudowie bliźniaczej obejmującej segmenty A i B. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosły M. N. oraz R. J. zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez jego niezastosowanie, - art. 155 Kpa przez jego zastosowanie, - art. 6-11, 77, 80 Kpa polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego, przez ich niezastosowanie, - art. 107 § 3 Kpa przez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzji poprzedzającej znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że istotne dla sprawy zagadnienie to odpowiedź na pytanie, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy, polegająca na zmianie planowanego zamierzenia z "dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej" na "dwa budynki: w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego" była dopuszczalna w trybie art. 155 Kpa i zgodna z ustalonymi wcześniej warunkami zabudowy. Strona podniosła, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Skoro oznaczenie rodzaju zabudowy identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia, to zmiana w tym zakresie nie była dopuszczalna w trybie art. 155 Kpa, albowiem brak jest w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną. W trybie art. 155 Kpa nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Ponadto skarżące zwróciły uwagę, że w przypadku gdy zmianie podlega decyzja o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 Kpa, niezbędna jest zgoda wnioskodawcy, a także wszystkich osób będących stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Musi być udzielona wprost i wyraźnie, przez złożenie stosownego oświadczenia organowi administracji. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją Nr [...] nie może być mowy. Skarżące wskazały, iż wbrew ocenie organu okoliczności sprawy wskazują na sytuację przeciwną - budowa dodatkowego budynku wolnostojącego oczywiście zwiększy wskaźnik zabudowy. Strona wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z jednym budynkiem obejmującym segmenty A i B, jak tego chce SKO w K., ale z dwoma budynkami. Potwierdzeniem tego są odrębne pozwolenia na budowę dołączone do akt sprawy przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że pierwotnie inwestor zamierzał wybudować tylko dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w "jednej bryle", ale stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość (o żadnych czterech segmentach nie może być mowy). Zmiana decyzji podyktowana została nie zamiarem ograniczenia zakresu inwestycji, a wręcz przeciwnie - zwiększeniem jej zakresu o budowę dodatkowego budynku wolnostojącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji własnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 Kpa, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 2229/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Postępowanie to składa się - co do zasady - z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, "CBOSA"). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 Kpa Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż analiza akt, a w szczególności uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć prowadzi do uznania, że organ po wpłynięciu wniosku zaniechał kontroli formalnoprawnej wniosku. Podkreślić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnej z wydanych decyzji nie wskazało dlaczego uznaje, iż osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji są podmiotami uprawnionymi do wszczęcia takiego postępowania. Z akt sprawy wynika, iż stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, byli wnioskodawca ([...]") oraz Z. P.. Wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożyli R. O., P. B., M. N., K. S. oraz R. J.. Z powyższego niesprzecznie wynika, że wniosek pochodził od podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu pierwotnym. Zatem organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić czy podmioty te posiadają interes prawny. W niniejszej sprawie organ rozpoznał jedynie wniosek M. N., K. S. oraz R. J.. W zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił dlaczego wskazane wyżej osoby posiadają interes prawny w złożeniu wniosku. Brak powyższych ustaleń w niniejszej sprawie czyni zasadnym postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77, 157 § 2 Kpa. Powyższe uchybienie organu czyni niemożliwym odniesienie się do meritum sprawy tj. kwestii czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano już wyżej przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ winien poczynić ustalenia formalno prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200i 202 § 1 Ppsa. Na koszty te, osobno dla każdego ze skarżących, składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie [...]zł i zwrot kosztów zastępstwa procesowego w łącznej kwocie [...]zł odpowiadającej stawce minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800) i odpowiadającej wnioskowi pełnomocnika zgłoszonego w skardze.