IV SA/Po 649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r., nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia [...] r., nr [...] WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 24a ust 2 w związku z art. 20, art. 23 ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm., dalej uśr) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm., dalej rozporządzenie z 2005 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98. poz. 1071 ze zm., dalej kpa) pozostawił bez rozpatrzenia wniosek I. S. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na rzecz E. S. i E. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni podaniem z dnia [...] października 2010 r. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na rzecz E. S. i E. S. Wezwaniem z dnia [...] listopada 2010 r. wnioskodawczyni została zobowiązana do uzupełnienia podania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane przez wnioskodawczynię dnia [...] grudnia 2010 r. Do dnia wydania decyzji wnioskodawczyni nie dostarczyła organowi I instancji wymaganych dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W pisemnym odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że niedostarczenie wymaganych dokumentów było spowodowane nieotrzymaniem z właściwego Urzędu Skarbowego zaświadczenia o wysokości dochodów jej męża P.S.. Odwołująca wyjaśniła, że sprawa mająca na celu wyjaśnienie zaistniałych okoliczności jest w toku i na pewno do końca bieżącego miesiąca stosowne zaświadczenie o wysokości dochodów zostanie przedłożone organowi I instancji. Jednocześnie odwołująca dodała, że rokrocznie świadczenia rodzinne były jej przyznawane bez żadnych problemów. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 uśr zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 uśr, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Na podstawie załączonych dokumentów organ I instancji nie miał możliwości obliczenia dochodu rodziny, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanych świadczeń. Odwołująca nie dostarczyła bowiem zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodach uzyskanych przez jej męża w roku 2009. W związku z powyższym wezwaniem z dnia [...] listopada 2010 r. odwołująca została zobligowana do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] grudnia 2010 r. jednakże odwołująca nie zastosowała się do jego treści. Odwołująca do dnia wydania decyzji przez Kolegium nie uzupełniła wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych przez dostarczenie wskazanego powyżej dokumentu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia 7 czerwca 2011 r. I. S. zauważyła, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. jest dla niej krzywdząca, gdyż posiada ona pełne prawo do otrzymania świadczeń rodzinnych, a dostarczone dokumenty są zgodne ze stanem faktycznym. Zaświadczenia o dochodach nie zmieniają się w trakcie roku, więc jakikolwiek termin nie zmieniłby występujących w nich wartości. Skarżąca wskazała nadto, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w dotychczas zakończonych sprawach tego typu nigdy nie miał wątpliwości co do słuszności racji obywatela (k. 3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. (k. 5-6 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że wezwaniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], skarżąca została zobowiązana do przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodach jej małżonka za 2009 r. w 14-dniowym terminie od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia złożonego wniosku bez rozpatrzenia, stosownie do art. 24a ust. 2 uśr. Skarżąca odebrała powyższe wezwanie dnia [...] grudnia 2010 r. i do dnia wydania decyzji przez SKO nie uczyniła jemu zadość. Zasady i przesłanki przyznawania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego oraz tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych uregulowane zostały w uśr oraz w rozporządzeniu z 2005 r. Postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego inicjowane jest wnioskiem jednego z podmiotów wymienionych w art. 23 ust. 1 uśr, w tym m. in. na wniosek rodziców. Dla skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wniosek powinien spełniać ściśle określone wymogi, o których stanowi zarówno uśr, jak i rozporządzenie z 2005 r. Do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, zgodnie z §2 ust. 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia z 2005 r. należy dołączyć zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Powinnością organów administracji pozostaje zbadanie, czy złożony wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego jest kompletny, tzn. czy zawiera wszystkie niezbędne dokumenty oraz oświadczenia. Stosownie do art. 24a ust. 1 uśr, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (art. 24a ust. 2 uśr). Jeżeli natomiast przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym, w odrębnych przepisach, terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony (art. 24a ust. 3 uśr). Przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego w ogóle się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu nie może być rozpatrywany. Żądanie strony może stanowić przedmiot merytorycznego rozpoznania wyłącznie wówczas, gdy złożone podanie czyni zadość wymaganiom ustalonym przepisami prawa. W przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ administracji nie może przystąpić do jego rozpoznania, ponieważ nie dysponuje kompletnym podaniem (wyrok WSA w Lublinie z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt II SAB/Lu 63/08, lex nr 527561, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26.05.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 146/11, lex nr 818621. Zob. też B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 310). Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego na rzecz dwoje swoich dzieci. Organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył skarżącej 14-dniowy termin celem przedłożenia brakującego dokumentu. Błędnie jednak Prezydent wydał w sprawie decyzję o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż nie było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Pozostawienie złożonego wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi bowiem jakiejkolwiek decyzyjnej formy rozstrzygnięcia sprawy, skoro jej bieg nie został w ogóle zainicjowany. Tylko żądanie skarżącej nie dotknięte brakami formalnymi wywołałoby skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania, które wówczas powinno zakończyć się wydaniem decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał zatem decyzję bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednym z podawanych w doktrynie przykładów wydania decyzji bez podstawy prawnej jest sytuacja, w której decyzja została wydana w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania danej czynności w formie decyzji, lecz w innej formie, np. czynności materialno-technicznej (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa – Poznań 1992 r., str. 380 oraz podane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie organ I instancji powinien był pozostawić złożone przez skarżącą podanie bez rozpoznania, tzn. w formie czynności materialnotechnicznej, a nie procesowej, przez wydanie decyzji, czy też postanowienia. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien mieć na względzie powyższe rozważania na temat formy prawnej podejmowanych czynności w sytuacji braku skutecznego złożenia przez stronę podania. W przypadku natomiast skutecznego, tzn. kompletnego złożenia podania, powinno ono stanowić przedmiot merytorycznej oceny organu I instancji, prowadzącej do załatwienia sprawy co do istoty w rozumieniu art. 104 § 2 kpa przez wydanie decyzji administracyjnej.