IV SA/Po 649/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] G. T., pismem z dnia [...] marca 2021 roku, wstąpiła do Dyrektora P. C. Ś. z żądaniem ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego P. G. i J. z dnia [...] września 2019 roku o sygn. akt [...] wnioskodawczyni została zaliczona do osób niepełnosprawnych z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, jednak tego od kiedy niepełnosprawność istnieje nie da się ustalić. Strona skorzystała z prawa do odwołania. Odwołująca się zażądała pozytywnego rozpatrzenia jej odwołania i wskazała, że wyrok Sądu stwierdza, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, pomimo tego, że w dokumentacji medycznej i w opinii biegłych rozpoznano "zespół wad wrodzonych". W ocenie strony możliwość przyznania zasiłku nie może być wykluczana w odniesieniu do osób, u których administracyjnie nie ustalono niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia. Do odwołania załączone zostały: karta Informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...] lipca 2018 roku, wyrok Sądu Rejonowego P. G. i J. z dnia [...] września 2019 roku o sygn. akt [...], opinia lekarska biegłych sądowych z dnia [...] czerwca 2019 roku, pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] kwietnia 2021 roku oraz z dnia [...] lutego 2021 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu przepis art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasny. Na zasadzie wyjątku ustanawia prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała do ukończenie 21. roku życia. Aby organ mógł przyznać zasiłek pielęgnacyjny osoba legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności musi udowodnić, że sama niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Dowodem na to jest właściwy zapis w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Brak takiego wskazania jest równoznaczny z brakiem dowodu, na to, że niepełnosprawność powstała w określonym wieku. Z wyroku przesądzającego o stopniu niepełnosprawności wnioskodawczyni wynika, że jest ona osobą z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Stopień ten datuje się od [...] października 2021 roku. Natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Ustosunkowując się do stanowiska Rzecznika Prawa Obywatelskich zawartego w pismach przedłożonych wraz z odwołaniem organ wyjaśnił, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 roku (sygn. akt II SA/Po 50/18) zapadł w konkretnej sprawie sądowoadministracyjne. Natomiast w innej sprawie ten sam Sąd stwierdził, że w przypadku o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 roku o sygn. akt IV SA/Po 592/19). Ostatecznie, odnosząc się do stanowiska Rzecznika Prawa Obywatelskich i powołanego tam wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 roku o sygn. akt II SA/Sz 1079/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że warunkiem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest powstanie samej niepełnosprawności przed 21. rokiem życia, a nie jej administracyjne ustalenie. Osoba ubiegająca się o zasiłek musi udowodnić, że już przed tym wiekiem była niepełnosprawna. G. T. skorzystała z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ma [...] lat i nie dysponuje dokumentacją, którą [...] lat temu dysponowali jej rodzice. Jako dziecko miała przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Od dziecka pozostaje pod opieką lekarza neurologa i ortopedy. Złożyła zapytanie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i czeka na odpowiedź. Zaznaczyła, że [...] lat temu nie było takich metod diagnostycznych, jak dziś. W jej ocenie zawarte w aktualnej dokumentacji medycznej sformułowanie, że mam zespół wad wrodzonych [...] dowodzi powstania niepełnosprawności przed 21. rokiem życia. Aktualna dokumentacja medyczna potwierdza także, że od [...] roku skarżąca była leczona w poradni neurologicznej z powodu padaczki. Wówczas nie wykryto przyczyn występujących ataków padaczkowych. Skarżąca podniosła, że z powodu braku odpowiednich metod diagnostycznych w latach siedemdziesiątych nie można było stwierdzić: zaniku istoty białej, syringomyelii, wodogłowia wewnętrznego, rozszczepu rdzenia kręgowego. Wskazane schorzenia nie są następstwami wypadku. Do skargi, poza dokumentami złożonym do akt administracyjnych, załączona została kserokopia obszernej dokumentacja medycznej datowanej od [...] roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia i wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do pisma z dnia [...] sierpnia 2021 roku skarżąca załączyła dokumentację otrzymaną z Archiwum Urzędu Wojewódzkiego (karty finansowe) i podniosła, że zakład pracy od [...] roku wypłacał jej matce zasiłek na niepełnosprawne dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Skarga okazała się uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania stanowił art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.). Z treści przepisu wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2); Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (ust. 3). Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącą a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Skarżąca urodziła się w [...] roku i na mocy wyroku Sądu Rejonowego P. G. i J. z dnia [...] września 2019 roku o sygn. akt [...] została zaliczona do osób niepełnosprawnych z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do [...] grudnia 2023 roku z przyczyn oznaczonych kodem [...] oraz [...] Stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2018 roku. Wyrok stwierdza, że nie da się ustalić daty, od której niepełnosprawność istnieje. Powyżej opisany stan faktyczny nie daje podstaw do uznania, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określone w art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest bowiem dzieckiem (niepełnosprawnym), nie ma [...] lat, a orzeczony stopień niepełnosprawności został oznaczony jako umiarkowany, a nie znaczny. W kontrolowanej sprawie aktualne do rozważenia pozostaje to, czy skarżąca spełnia warunki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określone w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca ma ukończone 16 lat i dysponuje orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Przedmiot sporu sprowadza się do oceny zrealizowania przesłanki powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21. roku życia. Kwestią bezsporną jest okoliczność, że wyrokiem Sądu Rejonowego P. G. i J. z dnia [...] września 2019 roku o sygn. akt [...], po rozpoznaniu odwołania od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności, wnioskodawczyni została zaliczona do osób niepełnosprawnych z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a tego od kiedy niepełnosprawność istnieje nie da się ustalić. Wyrok jest prawomocny, a jego wzruszenie pozostaje także poza możliwościami Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2021, poz. 857), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 3, datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Z uwagi na powyższe w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasady i tryb orzekania o niepełnosprawności wykluczają dopuszczalność ustalenia daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności przez organ właściwy do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 26.07.2013 r., I OSK 2590/12, LEX nr 1557228). Rozstrzygnięcia zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie stwierdzenia niepełnosprawności, daty powstania oraz jej stopnia są wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 13.03.2014 r., I OSK 325/13, LEX nr 1487804). Stanowisko strony skarżącej potwierdzone treścią dokumentów przedkładanych w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego doprowadziło Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nakaz określony w przepisie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735) nie pozwala na to, aby niezbędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy określonej art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzać do stwierdzenia, że "zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego P. G. i J. z dnia [...] września 2019 roku o sygn. akt [...] nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje". Zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności stwierdzenie, że "nie da ustalić się daty od kiedy niepełnosprawność istnieje" nie jest tożsame z wyjaśnieniem kwestii istotnej dla postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, a wymagającej rozstrzygnięcia czy "niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia". W świetle treści § 14 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, wyrazy "nie da się ustalić" wpisuje się do orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności także wówczas, gdy "z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej" nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności. Analiza treści opinii lekarskiej biegłych sądowych z dnia [...] czerwca 2019 roku ujawnia, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy mamy właśnie do czynienia z taką sytuacją. Opinia biegłych wydana na potrzeby orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej ukształtowanego wyrokiem Sądu Rejonowego P. G. i J. z dnia [...] września 2019 roku o sygn. akt [...] zamyka się w granicach zakwestionowanego orzeczenia Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności na mocy, którego skarżąca została zaliczona do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności od dnia [...] października 2018 roku do końca grudnia 2023 roku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje tego, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zasiłku pielęgnacyjnego jest związany orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności wnioskodawcy i nie może ustalać "daty" powstania niepełnosprawności. Wskazać jednak należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2019 roku o sygn. akt IV SA/Po 592/19 Sąd wyraźnie stwierdził, że na gruncie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc w przypadku osoby niepełnosprawnej powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od powstania samej niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia, a nie od powstania w tymże czasie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia powołuje wybrane tezy sformułowane przez sąd administracyjny w powyższym wyroku, ale de facto przyjęło sposób wykładni art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został zakwestionowany tym wyrokiem. Natomiast WSA w Poznaniu we wskazanym powyżej wyroku ostatecznie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek niewłaściwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, albowiem stanowisko jakie prezentowało Kolegium, byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby ustawodawca w omawianym przepisie art. 16 ust. 3 ustawy zawarł następujące sformułowanie: "(...) jeżeli "ta" niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia". Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że związanie organu właściwego do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy treści każdego orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności wnioskodawcy. Stąd organ nie może pomijać rozstrzygnięć dotyczących niepełnosprawności wnioskodawcy, które nie zostały skonsumowane orzeczeniem w sprawie niepełnosprawności załączonym do wniosku. W powyższym zakresie organy obu instancji z powołaniem na związanie wyrokiem Sądu Rejonowego całkowicie zaniechały rozpoznania kwestii powstania niepełnosprawności skarżącej przed 21. rokiem życia. Tymczasem dokumentacja przedkładana przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, uzupełniona o dokumenty pozyskane w toku postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadnia stanowisko, że skarżącą od około dziewiątego roku życia pozostaje pod opieką medyczną lekarzy, a diagnozowane u skarżącej schorzenia kwalifikowały do pobierania przez jej matkę zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko, według skarżącej, od lutego 1982 roku do czerwca 1990 roku. W tych okolicznościach Sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że stanowisko organów administracji publicznej obu instancji o braku spełnia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 16 ust. 3 ustawy jest, co najmniej przedwczesne, a kontrolowane postępowanie administracyjne powinno zostać powtórzone. Sąd wskazuje, że w okresie od lutego 1982 roku do czerwca 1990 roku obowiązywał dekret z dnia 28 października 1947 roku o ubezpieczeniu rodzinnym (Dz. U. Nr 66, poz. 414 z późn. zm.). Kwestię ustalania i pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko normowały kolejno: - rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1981 roku w sprawie zasiłków rodzinnych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), - rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 stycznia 1984 r. w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz. U. Nr 4, poz. 21 z późn. zm.), - rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 kwietnia 1989 roku w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (t.j. Dz. U. z 1993 r. Nr 110, poz. 492 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający uznał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organy zobowiązane są ocenić dokumentację składaną przez skarżącą, co do warunków uprawniających do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na dzieci w wieku do lat 16 za okres od lutego 1982 roku do czerwca 1990 roku, a to w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii powstania niepełnosprawności skarżącej przed ukończeniem 21. roku życia. Ujawnienie dokumentów/orzeczeń kwalifikujących do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na stan zdrowia, który wymaga ze strony innej osoby stałej opieki polegającej na pielęgnacji lub na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym i rehabilitacyjnym dziecka należy rozpoznać, jako udokumentowanie powstania niepełnosprawności przed 21. rokiem życia w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy uwzględnią również, że w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić ponadto należy, że prowadząc postępowanie wszczęte na wniosek, gdzie rozpoznanie sprawy warunkują przesłanki zależne od strony, organ ma obowiązek najpóźniej wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem (art. 79a §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Skarżąca złożyła do akt sądowych pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2021 roku, z którego wynika, że Zakład odmawia analizy akt emerytalno-rentowych jej matki z uwagi na ochronę danych osobowych. Sąd wskazuje zatem, że organy powinny rozważyć konieczność podjęcia własnych działań w celu pozyskania dokumentów, które mogą potwierdzać powstanie niepełnosprawności skarżącej przed ukończeniem 21. roku życia. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P..