IV SA/Po 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 11 października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 05 grudnia 2018 r. nr [...] uchylił w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.); a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 11 października 2018 r. odmawiającą K. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stałej wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 13 września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek K. S., o wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynku gospodarczym na dz. ewid. nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż.. Do wniosku zostały załączone: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, upoważnienie dla pracownika firmy [...] T. M. N. do reprezentowania K. S. i projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej. W dniu 20 września 2018 r. Starosta J. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z pismem o udzielenie informacji czy na terenie, którego dotyczy inwestycja, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego odpowiedział Staroście J. , że na przedmiotowej działce znajdują się dwa budynki, wobec których orzeczono o nakazie rozbiórki. W dniu 26 września 2018 r. zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Starosta J. poinformował pełnomocnika Skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego. W wyznaczonym terminie K. S., wskazała na konieczność wykonania wnioskowanej instalacji gazowej w celu umożliwienia ogrzewania budynków, ze względu na nadchodzące ujemne temperatury oraz zły stan zdrowia domowników. Decyzją nr [...] z dnia 11 października 2018 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 w nawiązaniu do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. Starosta J. odmówił K. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stałej wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym: na dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż.. Od powyższego rozstrzygnięcia złożono odwołanie w którym zwrócono uwagę na fakt, że projektowana instalacja gazowa dotyczy budynków, które nie są objęte nakazem rozbiórki, a także podkreślono, że projektowana instalacja gazowa nie zmienia zagospodarowania przedmiotowej działki. W odwołaniu podniesiono również, że obecnie przedmiotowy budynek nie posiada sprawnej instalacji grzewczej, a jest on zamieszkiwany przez osobę niepełnosprawną wymagającą stałej opieki. Wojewoda uchylił w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 11 października 2018 r. odmawiającą K. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stałej wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż.. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym i budynku gospodarczym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż.. Projektowana instalacja ma służyć do celów grzewczych. Inwestycja miała być realizowana w budynkach zlokalizowanych na działce, na której znajdują się również obiekty budowlane, wobec których orzeczono nakaz rozbiórki. Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jest zobowiązany do odmowy pozwolenia na budowę, w każdym przypadku gdy na terenie objętym zakresem projektowanej inwestycji określonym przez inwestora we wniosku istnieje obiekt, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Ustawodawca formułując powyższy przepis nie wskazał żadnych wyjątków, które mogłyby zostać uznane za sytuację zwalniającą organy od stosowania tego przepisu. W złożonej na tę decyzję skardze podniesiono, że do budynku mieszkalnego w którym Skarżąca chce wykonać instalację gazu "doprowadzone jest przyłącze gazu zakończone na ścianie tego budynku" i jak ponownie wskazała Skarżąca "projekt wewnętrznej instalacji gazowej nie zawiera projektu zagospodarowania działki, ani terenu". Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie stawiła się Skarżąca, która uzupełniła argumentację skargi o oświadczenie, że w sprawie doszło do nieporozumienia, ponieważ budynek mieszkalny, którego dotyczy Projekt budowlany jest aktualnie podłączony do sieci gazowej. Skarżąca wskazała, że na działce istnieje już instalacja gazowa, która została wykonana 20 lat temu i przedstawiona na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na str. 23 Projektu budowlanego. Skarżąca oświadczyła przed Sądem, że posiada dokumenty związane z budową tej instalacji gazowej, a intencją złożonego przez nią wniosku było spowodowanie możliwości korzystania z gazu za pomocą istniejącej już instalacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że K. S.-P. zwróciła się do Starosty [...] w J. o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji gazowej w legalnie wzniesionych: budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz w budynku gospodarczym. Do wniosku załączono Projekt budowlany "Wewnętrznej instalacji gazowej" przewidzianej do realizacji w na działce nr [...] położonej w Ż.. Kwestią bezsporną pozostaje, że organy obydwu instancji odmówiły Skarżącej pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz.1202 ze zm. – dalej jako: P.b.). Kwestią bezsporną pozostaje też, że na dz. nr [...] zlokalizowane są dwie samowole budowlane, co do których wydano decyzje nakazujące ich rozbiórkę, oraz fakt, że rozbiórek tych nie zrealizowano dotąd. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 5 P.b., na podstawie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd miał na uwadze, że przepis ten należy odczytywać jako wyjątek i ze względu na ten wyjątkowy charakter nie może on być interpretowany rozszerzająco. Poza tym w myśl ustalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego tworzenie przez prawodawcę nakazów lub zakazów nie może się odbywać przez wykładnię przepisu, lecz jedynie poprzez jasne i dokonywane wprost ustalenie ich w danej normie prawnej. Tymczasem, w art. 35 ust. 5 P.b. ustawodawca postanowił, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może dotyczyć terenu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski; Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Wyd/El.2019). Mając na uwadze powyższe należało dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji uwzględnić, że jakkolwiek decyzja wydawana na podstawie art. 35 ust. 5 P.b. ma charakter związany, to jednak przepis ten stanowi, że organ jest zobowiązany do odmowy pozwolenia na budowę, w każdym przypadku - gdy - "na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu", znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Elementy projektu budowlanego określa art. 34 ust. 3 P.b. Jednakże, w myśl art. 34 ust. 3a P.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest wymagany w przypadku przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W doktrynie wskazuje się, że projekt zagospodarowania działki nie jest wymagany, w przypadku gdy planowana przebudowa lub montaż nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd/El 2016). Fakt ten jest o tyle istotny w okolicznościach badanej sprawy, że K. S. w odwołaniu złożonym od decyzji Starosty, sygnalizowała, że "projektowana instalacja gazowa nie zmienia zagospodarowania działki nr [...]". Jednocześnie, w złożonej do Sądu skardze literalnie wskazano, że do budynku mieszkalnego, którego dotyczył złożony wniosek "doprowadzone jest przyłącze gazu zakończone na ścianie tego budynku" i jak ponownie wskazała Skarżąca "projekt wewnętrznej instalacji gazowej nie zawiera projektu zagospodarowania działki, ani terenu". Skarżąca uzupełniając argumentację skargi na rozprawie oświadczyła, że w sprawie doszło do nieporozumienia, ponieważ budynek mieszkalny, którego dotyczy Projekt budowlany jest aktualnie podłączony do sieci gazowej. Skarżąca wskazała, że na działce istnieje już instalacja gazowa, która została wykonana 20 lat temu i przedstawiona została na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na str. 23 Projektu budowlanego. Skarżąca oświadczyła przed Sądem, że posiada dokumenty związane z budową tej instalacji gazowej, a intencją złożonego przez wniosku było jedynie umożliwienie korzystania z gazu za pomocą istniejącej już instalacji. Badając zasadność złożonej skargi należało zatem dokonać analizy złożonego wniosku w zestawieniu z Projektem budowlanym. W ocenie Sądu dokumenty te pozostają wewnętrznie niejednoznaczne. Z jednej, bowiem strony we wniosku wskazano, że jego żądanie obejmuje budowę "wewnętrznej instalacji gazowej". Również w pkt. 2.1 "Podstawowe dane" i w pkt. 5 "Informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" wskazano, że przedmiotem inwestycji jest "wewnętrzna instalacja gazowa - w - istniejącym budynku jednorodzinnym oraz budynku gospodarczym". W pkt. 3.1 "Uwagi wstępne" wskazuje się, że instalacja gazowa będzie zasilana z istniejącego przyłącza gazowego średniego ciśnienia zakończonego szafką gazową z kurkiem głównym odcinającym na ścianie budynku". Tymczasem, w dalszej części projektu znajduje się pkt. 3.2 "Rurociąg na zewnętrz budynku", zawierający wskazania dotyczące budowy rurociągu w części naziemnej oraz podziemnej, ze wskazaniem zastosowania konkretnej techniki w odległości 0,5m. Równocześnie, w pkt. 7 Spisu zawartości teczki (s. 2 Projektu budowlanego) znajduje się "Część rysunkowa", której pkt. 7.1 opisano jako "Plan zagospodarowania terenu z trasą instalacji gazowej". Znajdująca się na s. 23 mapa sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacją przyłącza gazowego faktycznie potwierdza istnienie na działce szafki gazowej w ścianie budynku, a także przebiegającej przez działkę - istniejącej już - instalacji gazowej. Mapa inwentaryzacyjna znajdująca się na s. 23 Projektu budowlanego została przez projektanta opisana jako: Plan zagospodarowania terenu z trasą instalacji gazowej. Znajdujący się na s. 24 Projektu budowlanego rzut przebiegu wewnętrznej instalacji gazowej na odcinku pomiędzy budynkiem gospodarczym a istniejąca szafką gazową opisany został jako "Rzut piwnicy i parteru – trasa instalacji". We wniosku o pozwolenie na budowę, oznaczając rodzaj planowanej inwestycji wskazano "wykonanie robót budowlanych innych niż wymienione". Te nieścisłości nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego, w konsekwencji z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny zakres i charakter planowanych przez K. S. prac. Tymczasem, jednoznaczne ustalenie zakresu planowanych do realizacji prac i prawidłowa ich kwalifikacja mają kluczowe znaczenie dla oceny złożonego przez K. S. wniosku. Należy zauważyć, ustalenie, że żądanie wniosku Skarżącej dotyczyło istniejącej w dacie składania wniosku, w budynku mieszkalnym instalacji gazowej, wiązać musiało by się z koniecznością uwzględnienia faktu, że w myśl art. 3 pkt 1 P.b. "obiekt budowlany" to "budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". To z kolei oznacza, że ustaliwszy jednoznacznie jakie są rzeczywiste intencje inwestora w osobie K. S. organy powinny również wziąć pod uwagę taką możliwość, że planowana inwestycja stanowić będzie w istocie przebudowę obiektu budowlanego. Ta okoliczność jednak w ogóle nie była w sprawie rozważana. Tymczasem, jest ona istotna, w kontekście brzmienia art. 34 ust. 3a P.b., a w konsekwencji również prawidłowego zastosowania, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 35 ust. 5 P.b. Żądanie wniosku złożonego we wrześniu 2018 r., w kontekście załączonej do niego dokumentacji, a także treści odwołania nie jest jednoznaczne. Podkreślić należy, że organ dokonując oceny oświadczenia strony postępowania, każdorazowo należy mieć na uwadze pełen kontekst sprawy. Rozpatrując wniosek K. S. całkowicie pominięto, że jest on niejednoznaczny wobec faktu istnienia w dacie składania wniosku instalacji gazowej na działce nr [...], a nawet w budynku mieszkalnym. Nie podjęto żadnych działań celem wyjaśnienia tej kwestii, naruszając art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Nie może również uwadze organu umykać obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). Podkreślić należy, że stosownie do treści tego drugiego z powołanych przepisów, organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Brak wyjaśnienia wskazanych wątpliwości powoduje, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 35 ust. 5 P.b. uznać należy, co najmniej za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe rzeczą organów obydwu instancji będzie jednoznaczne ustalenie - w porozumieniu ze Skarżącą - rzeczywistych intencji złożonego przez nią wniosku, a następnie z uwzględnieniem poczynionych w tym zakresie ustaleń i podjęcie dalszych czynności w sprawie. Dokonując wykładni przepisu art. 35 ust. 5 P.b. organy muszą mieć na uwadze, że w przypadku gdy planowana przebudowa lub montaż nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, przepis ten nie znajduje zastosowania. Dlatego kluczowe będzie precyzyjne wyjaśnienie żądania wniosku w porozumieniu ze Skarżącą. Jeżeli natomiast żądanie wniosku Skarżącej, w istocie, stanowiłoby przebudowę, to zadaniem organów będzie ustalenie, czy miałaby ona powodować zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, w pkt. 2 sentencji wyroku.