IV SA/Po 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Maciej Dybowski Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ E. Makosz - Frymus Decyzją z dnia [...]kwietnia 2009 r., Nr [...]Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu wniosku Kancelarii Prawnej R. U. i Wspólnicy Sp. K. z siedzibą w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, realizowanych w zabudowie bliźniaczej, z wbudowanymi garażami przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...]i [...], obręb S. przy ul. P. [...] i [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki stanowią własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Działki są niezabudowane. Posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej- ulicy P. oraz możliwość uzbrojenia w niezbędne dla inwestora sieci dla infrastruktury technicznej. Z przeprowadzonej analizy obszaru, wyznaczonego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację inwestycji ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i w układzie szeregowym, oraz zabudowa o funkcji biurowej. W toku prowadzonego postępowania organ stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, oraz że pozostają spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, dokonano niezbędnych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 4 powyższej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. T. wskazując, iż jest ona niezgodna z Ustawą i Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. Zdaniem Odwołujących Organ wydał zgodę na budowę domów bliźniaczych dwumieszkaniowych o 3 kondygnacjach, w sytuacji gdy na analizowanym terenie występuje jedynie ekstensywna zabudowa jednorodzinna. Nadto Organ ustalił inną, niż obowiązująca w analizowanym terenie geometrię dachu (spadek o 25-60º, kiedy w budynkach o zabudowie bliźniaczej, w analizowanym terenie, występują dachy o spadku 30-40º), co stanowi istotne zaburzenie charakteru projektowanych budynków, w odniesieniu do budynków istniejących. Wątpliwość Odwołujących budzi także sposób wyliczenia średniej powierzchni zabudowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność budowy inwestycji dla terenu wskazanego we wniosku, ale nie przesądza o możliwości jej realizacji. Bezzasadny jest zdaniem Organu zarzut niezgodności wydanej decyzji z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.- w sprawie warunków technicznych (...).Zgodnie, bowiem z przyjętym orzecznictwem, nie można mówić na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Prawo Budowlane inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z zapisem art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, budynek mieszkalny jednorodzinny to obiekt wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że budynki mieszkalne, dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej mieszczą się w katalogu obiektów jednorodzinnych, a tym samym realizacja tego rodzaju obiektów kubaturowych stanowi kontynuację istniejącej zabudowy na terenie przyległym. Dotyczy to także wysokości budynku wyznaczonej na 8,0m mierzonej od kalenicy, (która to wielkość nie może zostać przekroczona), kąta nachylenia połaci dachowej, oraz wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie została sporządzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. T. podnosząc, tożsamą argumentację, co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. skarżący podniósł ponadto, iż przedmiotowa decyzja szkodzi nie tylko Jemu, ale także całemu osiedlu, albowiem wysokość budynku będzie elementem dominującym. Jeżeli chodzi o wysokość pozostałych budynków są one w wysokości 7, 6, 9 metrów. Ponadto pojawi się zabudowa wielorodzinna, a takowej nie ma. Przy tym pojawi się większy procent zabudowy i pogorszy się komfort zamieszkania, a poprzez to zmniejszy się atrakcyjność działek sąsiednich. Uczestniczka postępowania R. U. wniosła o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wskazała, że pracownicy urzędu dokonali wizji, sporządzono dokumentację fotograficzną. Jest tam zabudowa i bliźniacza i szeregowa, a budynki są nawet wyższe niż 9 metrów. Także kąt nachylenia dachów jest taki sam jak przy innych budynkach na tym terenie. Dodała również, iż nieprawdą jest by analizą zostały objęte tylko budynki bliźniacze oraz że przewidziane są tam usługi. Wszystkie budynki znajdujące się na fotografiach brane były do analizy, a fotografie znajdują się w aktach administracyjnych- k.55-58). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało uznać za bezzasadną. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wobec faktu, iż działki nr [...] i [...], obręb S. przy ul. P. [...] i [...] w P., których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji powinno nastąpić na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie regulującym kwestie dotyczące ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi przy tym praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką decyzja ta powinna zawierać, zgodnie z art. 54 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przez funkcję, jaką omawiana decyzja spełnia w procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim celem decyzji jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślić należy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działek objętych wnioskiem obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zatem koniecznymi składnikami decyzji jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Nadto określenie dostępu terenu do drogi publicznej, istniejącego lub projektowane uzbrojenie terenu, uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. W żadnym przepisie nie wymaga się podania konkretnych rozwiązań dotyczących budynku czy też zagospodarowania działki. W tym sensie decyzja o warunkach zabudowy pozwala na realizację prawa swobody zabudowy, jednakże pod pewnymi warunkami i w ramach zakreślonych tą decyzją. Analiza zaskarżonej decyzji oraz dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie wskazuje, że spełnione zostały wszystkie wyżej wymienione warunki, zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia, czego domagał się skarżący. Objęta wnioskiem nieruchomość położona jest w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo bliźniaczej oraz zabudowa o funkcji biurowej. Ze zdjęć dołączonych do akt administracyjnych wynika, iż w okolicy planowanej inwestycji znajduje się zabudowa szeregowa, bliźniacza, dwukondygnacyjna. Z dokumentacji sprawy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnym kącie nachylenia dachu. Parametry tych budynków pozwalają na ustalenie gabarytów i form architektonicznych nowej zabudowy. Zasadne jest przy tym stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż w urbanistyce przyjmuje się inne wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu dla obiektów w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. W decyzji określona została również linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Zarzuty skarżącego w kwestii wadliwego określenia przez organ funkcji zabudowy okazały się nietrafione. Analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na tzw. obszarze analizowanym, którego granice wyznacza się wokół planowanej inwestycji w sposób wskazany w rozporządzeniu. Z tych przepisów wynika, i takie jest też ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury, iż parametry nowej zabudowy dostosowuje się do parametrów występujących w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie do zabudowy istniejącej na działce bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z analizy urbanistyczno- architektonicznej w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Ustalając cechy nowej zabudowy we wskazanym wyżej zakresie organ orzekający prawidłowo oparł się na charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej. Wziął również pod uwagę istniejącą zabudowę wzdłuż ulic sąsiadujących w pobliżu działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Przyjęcie ww. działek jako działek sąsiadujących w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mieści się w pojęciu sąsiedztwa jako zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i jest zgodne z ustawową definicją ładu przestrzennego. Trzeba się przy tym zgodzić z Kolegium, że organ zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia prawidłowo wyznaczył obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie, z § 5 pkt. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, dlatego Organ miał prawo wyznaczyć wielkość zabudowy do 26 %. Gdy chodzi o obawy skarżącego w kwestii ewentualnego, pogorszenia się komfortu zamieszkania w związku z nową zabudową , to należy podnieść, iż na etapie ustalania warunków zabudowy zarzut ten jest przedwczesny. Dopiero, bowiem na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę właściwy organ bada konkretne rozwiązania w kwestii ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, które przewidują stosowne normy techniczne i nie zezwalają na emisję hałasu i drgań ponad dopuszczalne wyznaczone prawem granice. Skarżący na rozprawie podniósł, iż wydana w sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy daje możliwość przeznaczenia 30% powierzchni użytkowej na usługi.. Podnoszone zarzuty, dotyczące wykorzystywania przez Wnioskodawców poszczególnych pomieszczeń w budynku mieszkalnym, nie mieszczą się w granicach tej sprawy. W odniesieniu do tego stanowiska należy zauważyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zakreśla jednie ogólne ramy procesu inwestycyjnego, które zostają skonkretyzowane na kolejnych jego etapach Jak wskazano wyżej, celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie działań inwestora wobec nieruchomości, możliwych do podjęcia w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skoro przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i analiza prawna wykazały, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne, to obowiązkiem organu było określenie w decyzji zasad i warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które muszą być zrealizowane przy przeprowadzaniu inwestycji. Takiego określenia organ administracji dokonał. Warunki dla wnioskowanego zamierzenia zostały ustalone w sposób właściwy, kompleksowy i wyczerpujący. Podkreślenia wymaga, że organ orzekający nie mógł wkraczać w kompetencje innych organów i orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem badań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Wbrew wywodom strony skarżącej organy interpretowały przepisy szczegółowe w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy, w szczególności ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od granic działek skarżących oraz kształtując warunki zabudowy w kierunku stopniowego podwyższania nowej zabudowy w miarę jej oddalania od tych granic. Już wspomniano, że dopuszczenie nowej zabudowy nie zmienia charakterystyki terenów sąsiednich wobec działek skarżących, wynikającej z dotychczasowego planu miejscowego i obecnego studium. Poprzez realizację zapisów stanowiących wyraz polityki przestrzennej gminy, lecz wyznaczających od dawna i także obecnie cechy nieruchomości skarżących ze względu na ich sąsiedztwo, cechy te nie zmieniły się. Nie nastąpiło, więc pogorszenie sytuacji tych nieruchomości, bowiem na terenie miasta jest normalnym zjawiskiem realizowanie planowanych zamierzeń budowlanych. Nie jest też zjawiskiem wyjątkowym sytuowanie w mieście w pobliżu zabudowy jednorodzinnej zabudowy wielorodzinnej. Sąd skontrolował czy wydana decyzja spełnia również pozostałe, niezakwestionowane przez skarżącą, warunki przewidziane ustawą. W ocenie Sądu decyzje organu I instancji jak i organu odwoławczego są poprawne, bo oparte na właściwych ustaleniach faktycznych, jak i wydane na podstawie obowiązującego stanu prawnego. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy postąpił trafnie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. /-/M. Dybowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus za nieobecnego Sędziego /-/E. Makosz-Frymus jh