IV SA/Po 652/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. H. S. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WWINB wynika, że organ ten orzekł, iż w sprawie zachodzą podstawy do uznania, że żądanie Stowarzyszenia wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu i dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania jest zasadne. Zdaniem skarżącego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ ten wypowiedział się w istocie co do meritum sprawy, jednakże z uwagi na charakter niniejszego postępowania, nie skorzystał z dyspozycji normy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego uchylenie przez WWINB postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania nie wynika z istnienia w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, lecz jest konsekwencją tego, że WWINB nie mógł formalnie wydać postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu organizacji do postępowania. Nie zmienia to, według niego, w istocie faktu, że organ II instancji w sposób jednoznaczny (i dowolny jak wskazano w skardze) orzekł, że żądanie Stowarzyszenia wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, a nadto dopuszczenie organizacji do postępowania, jest uzasadnione - pozytywnie rozstrzygając sprawę z wniosku Stowarzyszenia. Skarżący wskazał kolejno, że w kontekście art. 61 § 3 Ppsa instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, stronie udzielona zostaje ochrona tymczasowa do czasu rozpoznania skargi. Zdaniem skarżącego wszczęcie przez organ z urzędu postępowania oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony rodzi określone konsekwencje procesowe, w tym kształtujące sytuację prawną oraz faktyczną strony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia toczącego się postępowania oraz interesu prawnego strony nie bez znaczenia pozostaje, według skarżącego, przyznanie członkom stowarzyszenia prawa korzystania z określonych instytucji procesowych np. w zakresie dostępu do akt toczącego się postępowania, czy też aktywnego uczestnictwa w oględzinach eksploatowanych przez skarżącego obiektów. Przyznane Stowarzyszeniu, w drodze rozstrzygnięcia Organu, uprawnienia procesowe nie pozostaną, w ocenie skarżącego, bez relewantnego wpływu na sposób korzystania przez niego ze swojej własności i eksploatowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem tj. na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego. Wskutek działań podejmowanych przez Stowarzyszenie w toku wszczętego postępowania, dochodzić może, według skarżącego, do sytuacji, w których skarżący pozbawiony będzie, a w każdym razie ograniczony w możliwości korzystania z gospodarstwa, co narazić może go na wymierne straty oraz spowodować skutki trudne do odwrócenia, w tym nie tylko o charakterze majątkowym. Wobec powyższego uzasadnionym jest, zdaniem skarżącego, wniosek o udzielenie skarżącemu przez sąd ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., zwanej dalej – Ppsa), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa, w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy także wskazać, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis.Nexis. Warszawa 2005 r., s. 295). Postanowienie objęte przedmiotowym wnioskiem nie nadaje się do wykonania, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jego treścią. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie można mówić o wykonaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 888/08 i postanowienie WSA we Wrocławiu z 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 411/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Według sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia nie posiada przymiotu wykonalności, nie nakłada bowiem na adresatów żadnych obowiązków bądź uprawnień, których wykonanie mogłoby nastąpić dobrowolnie bądź w sposób przymusowy. Dodać przy tym trzeba, że wstrzymanie przez sąd wykonania decyzji kasacyjnej, mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego. Na marginesie poczynionych wyżej uwag dodać trzeba, że skarżący nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności przewidzianych w art. 61 § 3 Ppsa, które mogłyby ewentualnie uzasadniać zastosowanie ochrony tymczasowej. Rozważania zawarte we wniosku mają charakter bardzo ogólny i nie wynikają z nich ziszczenie przesłanek wstrzymania wykonalności aktu. Jednocześnie wskazać należy, że kwestie prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mogą być przez Sąd przesądzane na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem badania Sądu w na tym etapie postępowania jest wyłącznie kwestia ziszczenia się przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Wszelkie zarzuty wobec tego postanowienie będą bowiem podlegały ocenie Sądu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi na rozprawie. W świetle wskazanych okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.