IV SA/Po 654/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 25 listopada 2005r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] . nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia[...] . nr [...] w części w której nie orzeczono o zasiłku stałym za okres od [...] do [...][...] r. /-/ B.Popowska TZ/ A. R. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego z tytułu opieki nad córką B. Wnioskodawczyni podniosła, że zasiłek "odebrano" jej w maju 2003 r., kiedy toczyło się postępowanie przed Sądem Pracy w [...]. Skarżąca wyjaśniła, że Sąd Rejonowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. znak [...] w ten sposób, że B. R. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu potrzeb życiowych i stosowaniu odpowiedniego leczenia (k. 11 akt administracyjnych). A. R. wniosła o spłatę zasiłku stałego od maja 2003 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] (k. 17 akt administracyjnych) przyznał A. R. zasiłek stały z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki i pielęgnacji od grudnia 2003 r. do października 2004 r. w wysokości 418 zł. Uzasadniając wskazano, że skarżąca wniosek złożyła dopiero w [...] r. i od tego miesiąca może zostać przyznane świadczenie. W przewidzianym ustawą terminie skarżąca wniosła odwołanie (k. 36 akt sądowych) od decyzji organu I instancji, wskazując że otrzymywała już zasiłek stały, a ponowny wniosek o wypłatę tego zasiłku składała w trakcie trwającego postępowania odwoławczego przed sądem pracy, w [...] r. Skarżąca podkreśliła, że pracownikom MOPS jej sytuacja była dobrze znana, ponieważ często się z nimi konsultowała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] (k. 34 akt sądowych) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że naruszono zasady art. 7-11 kpa, i że należy wyjaśnić czy skarżąca w [...] r. składała wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] (k. 35 akt administracyjnych) przyznał A. R. zasiłek stały z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki i pielęgnacji od [...] r. do [...] r. w wysokości 418 zł. Uzasadniając wskazano, że skarżąca wniosek złożyła dopiero [...] r. i od tego miesiąca może zostać przyznane świadczenie. Organ zauważył, że skarżąca "utrzymuje jakoby wniosek składała wcześniej, mianowicie w [...] r., jednak w żaden sposób nie potrafi tego udokumentować" natomiast organ ustalił, iż wniosek skarżącej wpłynął dopiero [...] r. W przewidzianym ustawą terminie skarżąca ponownie wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, żądając spłaty zasiłku od [...] do [...][...] r. i ponownie podkreślając, że wniosek został złożony w [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wskazano, iż bezsprzecznym jest, iż skarżąca spełnia warunki przewidziane art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.- dalej ups) i w tym zakresie jest uprawniona do zasiłku stałego. Wyjaśniono jednak, że zgodnie z art. 43 ups świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W związku z tym, że wniosek skarżącej wpłynął w [...] r. od tego miesiąca przyznane zostało świadczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca powołała się na argumenty podnoszone już w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Bezspornym w sprawie jest, że niepełnosprawność B. R. istniała przed [...] r. oraz, że z tytułu opieki nad dziewczynką A. R. pobierała zasiłek stały od 1 maja 1999 r. do 31 maja 2003 r. (zaświadczenie MOPS z [...] r. – k. 19). W tej sytuacji, we wniosku złożonym w związku z upływem okresu na jaki przyznany i wypłacany był zasiłek stały poprzednią decyzją, A. R. nie ubiegała się o przyznanie zasiłku stałego po raz pierwszy. W tamtej właśnie sprawie - o przyznanie skarżącej prawa do zasiłku stałego w ogóle - art. 43 ust. 6 ups miał jednorazowe zastosowanie (uzasadnienie wyroku NSA z 20 lipca 2001 r. – I SA 2550/00 i przywołane w uzasadnieniu orzeczenia NSA w sprawach: - I SA 2494/00 i I SA 2324/00). Zgodnie z art. 43 ust. 6 ups, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek wraz z dokumentacją. Jak wynika z przyjmowanej w judykaturze interpretacji ww. przepisu, odnosi się on do sytuacji, w której zainteresowany po raz pierwszy domaga się rozstrzygnięcia w sprawie jego prawa do świadczenia z pomocy społecznej. Nie odnosi się zaś do kolejnych wniosków w sytuacji gdy, niepełnosprawność ma charakter "ciągły" (istnieje przez cały czas). Niepełnosprawność B. R. ma charakter ciągły. Kolejny raz to zostało stwierdzone orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymanym w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. znak [...], zmienionym wyrokiem Sądu Rejonowego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] r. sygn. akt[...]. Nie uwzględniając zatem "ciągłości" inwalidztwa B. R., organ pierwszej instancji naruszył art. 43 ust. 6 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, prawo A. R. do przedmiotowego świadczenia chronią także ogólne dyrektywy kpa, zawarte w art. 8 i art. 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie przeciwko ogólnej zasadzie kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (J. Borkowski – glosa do wyroku NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. – SA/Po 9/84 – OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" – Ossolineum 1992 s. 178 p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23 lipca 1992 – III ARN 40/92 – PiP 3/93/112; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 – I PA 5/92; wyrok SN z 23 lipca 1992 – III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna – PiP 8/93/116). Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów (art. 8 kpa) wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (wyrok SN z 23 lipca 1992 r. – PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: Kpa – komentarz" CH Beck 2004 s. 78,79). O zaufaniu do organów i późniejszym zawodzie A. R. pisze w skardze. W odniesieniu do spornej kwestii, dotyczącej daty złożenia wniosku przez skarżącą doszło zdaniem Sądu, do naruszenia zasady udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, wyrażonej w art. 9 kpa. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lipca 1992 r., sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy (pracownik samorządowy) ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi lub powinien stwierdzić, że zamierza on podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. Pracownik administracji ma przy tym obowiązek udzielania informacji w możliwie jasny sposób. Informacja przekazywana przez organy administracji powinna być przydatna do realizowania celów założonych przez osoby wnioskujące o jej udzielenie. Urzędnik jest więc obowiązany przekazywać informacje w taki sposób, aby zrozumiał ją konkretny obywatel. Fakt przewlekłości postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności nie może mieć negatywnego wpływu na okres wypłaty świadczenia od maja do listopada 2003 r. Strony bowiem nie może obciążać rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) – in casu, chodzi o rozstrzygnięcie na podstawie wniosku z dnia [...] r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o zaliczeniu B. R. do osób niepełnosprawnych, wymagających stałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu potrzeb życiowych i stosowaniu odpowiedniego leczenia.. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien był przede wszystkim pouczyć skarżącą o potrzebie złożenia wniosku (w kwietniu 2003 r.) i zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 kpa), a następnie podjąć je z chwilą ostatecznego orzeczenia o zagadnieniu prejudycjalnym. W sprawie dotyczącej podobnego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2002 r. – sygn. I SA 3443/01 wskazał, że stronie przysługuje świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Dodatkowo Sąd podnosi uchybienia w działaniach organów oceniane pod kątem art. 54 § 2 upsa. Chodzi o nadesłanie do Sądu akt administracyjnych, bez tak istotnych dokumentów jakimi są odwołanie, decyzja organu odwoławczego oraz dowód jej doręczenia, a także bez orzeczeń o niepełnosprawności wydanych przed złożeniem wniosku w rozpatrywanej sprawie (kwestia "ciągłości" niepełnosprawności). Kopie wymienionych wyżej dokumentów nadesłano dopiero na wyraźne zarządzenie Sądu, podczas gdy ich oryginały powinny zostać załączone do akt sprawy tuż po sporządzeniu, i nadesłane do Sądu wraz z kompletem akt administracyjnych. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 upsa, należało uwzględnić skargę w części w której organ nie orzekł o zasiłku stałym za okres od maja do listopada 2003 r. W trybie art. 152 upsa Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja może być wykonana w części przyznającej zasiłek stały. /-/ B. Popowska TZ/