IV SA/Po 658/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S., C. S. na pismo Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza solidarnie na rzecz B. S. oraz Cz. S. od Starosty Powiatowego w Ś. kwotę 200 złotych ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/G.Radzicka Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Cz. S. oraz B. S. zwrócili się do Starosty Powiatowego w Ś. o zwrot kwoty 425 zł tytułem nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu seria [...] dla samochodu marki M. B. [...]. Wnioskodawca wskazał, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej jako rozporządzenie) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1494 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego odpowiadając na pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazał, iż rozporządzenie z 2003 r. było obowiązującym aktem prawnym do dnia [...] kwietnia 2006 r. i było wiążące dla wszystkich, zarówno organów administracji jak i obywateli. Opłata w wysokości 500 zł była opłatą pobieraną przez starostę na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Zdaniem organu w tym przypadku organ nie ma podstaw do zwrotu części opłaty, ani też do swobodnego określania jej wysokości. Organ wskazał również, iż nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej zwrotu. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. wnioskodawcy wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa i wypłacenia 425 zł nadpłaconej opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu. Skarżący w ślad za wnioskiem powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a ponadto wskazali, iż zgodnie z uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta Powiatowy poinformował wnioskodawców, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Cz. S. oraz B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Starosty Powiatowego, wskazując, iż naliczenie opłaty za kartę pojazdu nastąpiło z naruszeniem art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) i jest sprzeczne z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Skarżący podnieśli, iż opłaty publiczne są pobierane zawsze w związku z określonym konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Skarżący wskazali również, iż podstawa uiszczenia opłaty, mimo iż obowiązywała w chwili jej uiszczenia, to następnie odpadła, bowiem przepis rozporządzenia utracił moc na skutek orzeczenia TK. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że Trybunał uznając przepis rozporządzenia za niezgodny z Konstytucja i ustawą – Prawo o ruchu drogowym orzekł, że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Zdaniem organu skoro Trybunał zdecydował się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawa i Konstytucją, oznacza to, że tak długo jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, nie można co do zasady, przypisać cechy bezprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, przyjmując, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: Ppsa. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydanie karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Oznacza to, że Starosta Powiatowy w prawidłowej formie rozstrzygnął wniosek skarżących, zawierający żądanie zwrotu opłaty, nie wydając decyzji w sprawie. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżących czynności Starosty polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu seria [...] dla samochodu marki M. B. [...], która to opłata zostały pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Według stanowiska organu żądanie zwrotu poniesionych opłat było bezpodstawne dlatego, że Trybunał uznając powołany przepis rozporządzenia za niezgodny z Konstytucja i ustawą – Prawo o ruchu drogowym orzekł, że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Skoro Trybunał zdecydował się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawa i Konstytucją, oznacza to, że tak długo jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, nie można co do zasady, przypisać cechy bezprawności. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04. Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W konsekwencji należało uznać, że objęty kontrolą sądową akt Starosty z dnia 14 maja 2009 r. podjęty został bez podstawy prawnej. Sąd miał również na uwadze fakt, że podjęcie przez Starostę zaskarżonego aktu miało miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 Ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi, który w niniejszej sprawie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) wynosił 200 zł. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006r. /-/M. Dybowski /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka mb