IV SA/Po 66/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak as. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/I. Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak KB/ IV SA/Po 66/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta Z., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 – dalej zwaną dalej ustawą wobec G. S.: 1) uchylił decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą uznania go z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku od [...] r., 2) uchylił decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą utraty prawa do zasiłku od dnia [...] r., po upływie 12 miesięcy okresu pobierania zasiłku, 3) uchylił decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu prowadzenia pozarolniczej działalności, 4) odmówił uznania go z dniem [...] r. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. S. zarejestrował się w PUP w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna i na podstawie przedłożonych dokumentów przyznano mu status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Rejestrując się w PUP G. S. oświadczył, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy - bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W odwołaniu od tej decyzji G. S. podkreślił, że działalność gospodarcza, którą rozpoczął w [...] r. była działalnością dodatkową a ponieważ nie miał zleceń – zawiesił ją w ZUS-ie i na tej podstawie nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu. W Urzędzie Skarbowym składał zeznania podatkowe za lata [...] i [...] "zerowe". Ponieważ w tym czasie nie osiągał żadnych dochodów oświadczał, że nie prowadzi działalności gospodarczej. W jego mniemaniu prowadzenie takiej działalności wiąże się z fizycznym jej wykonywaniem i osiąganiem z tego tytułu dochodów. Gdyby w chwili rejestracji uświadomiono mu pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej" to na pewno by ją wyrejestrował, ponieważ nie było żadnych przeszkód. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepisy ustawy uzależniają uzyskanie statusu osoby bezrobotnej od spełnienia przez osobę rejestrującą się w PUP wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2. W myśl art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy bezrobotnym może być osoba, która oprócz spełnienia wszystkich innych wymogów określonych ustawą – nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Ponieważ G. S. podjął działalność gospodarczą w dniu [...] r. w związku z tym nie spełnia warunków wynikających z definicji osoby bezrobotnej. G. S. wniósł skargę na powyższą decyzję, twierdząc, że składając oświadczenie nie zamierzał ani wyłudzić zasiłku dla bezrobotnych ani świadomie wprowadzić w błąd organ. Działalność gospodarcza nie przynosiła mu żadnych dochodów. Gdyby miał świadomość co oznacza "prowadzenie działalności gospodarczej" to by ją wyrejestrował. Uważał, że skoro zawieszenie działalności było skuteczne w przypadku ZUS-u to także i w Urzędzie Pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenia przepisów procesowych, głównie zasad ogólnych postępowania administracyjnego: art. 7; 8; 9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Bezsporne jest, że G. S. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] r. i wpis ten (decyzją z dnia [...]r.) wykreślono z dniem [...] r. Żaden z organów nie kwestionuje też faktu, że Skarżący "zawiesił" działalność gospodarczą w Urzędzie Skarbowym w Z. i w ZUS-ie Oddział w P. od dnia [...] r. Sporne jest natomiast to, czy owo "zawieszenie działalności" w ZUS-ie i US-ym stanowi przesłankę pozwalającą na uznanie Skarżącego za osobę bezrobotną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) w konsekwencji, czy pozwala przyznać Skarżącej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Przy wyłącznie materialnoprawnym podejściu do tej kwestii, Sąd przyznaje rację obu organom. Należy bowiem stwierdzić, że "zawieszenie działalności gospodarczej", zgłoszone w ZUS-ie i US-ym nie stanowi, w myśl przepisów ustawy, przesłanki przyznania statusu osoby bezrobotnej. Wynika to z objaśnienia pojęcia "bezrobotny", zawartego w słowniczku tej ustawy. Mianowicie, jedynym przepisem, który pojęcie "bezrobotny" odnosi do działalności gospodarczej nierolniczej, a więc działalności prowadzonej przez Skarżącego, jest art.2 ust.1 pkt 2 lit. f w/w ustawy. Odnosząc ten przepis do sytuacji Skarżącego, należy stwierdzić, że status bezrobotnego może być przyznany osobie niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej, zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowanej we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie ukończyła 60 lat i nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Odnośnie treści powyższej normy, wyinterpretowanej z tego przepisu należy stwierdzić, że tożsamą zawierała poprzednio obowiązująca ustawa, tj. z dnia 14 grudnia 1994 r.o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. jedn. Dz. U. 2003 r. Nr. 58, poz. 514 ze zm.). Na tle brzmienia odnośnego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 1994 r. ugruntował się w orzecznictwie następujący pogląd: przepis ten odnosi się do osób, które co prawda są wpisane do ewidencji działalności gospodarczej i wobec nich nie została podjęta decyzja o wykreśleniu z tej ewidencji, ale od dnia wpisania do ewidencji do dnia wyrejestrowania, nie podjęły działalności gospodarczej. Wyrazem tego poglądu jest teza uchwały składu siedmiu Sędziów NSA z 16. 12. 1996 r.: Osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.; OPS5/96; ONSA 1997/2/47). Pogląd ten zachowuje pełną aktualność na tle przepisów nowej ustawy, tj. z 2004 r. Biorąc zatem pod uwagę treść odnośnego art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy i związanego z tą treścią orzecznictwa, należy stwierdzić, że w/w przepis nie odpowiada stanowi faktycznemu, w jakim znalazł się Skarżący. G. S. nie kwestionuje tego, że w okresie od [...] r. do [...] r. przez 2 – 3 miesięcy w roku działalność gospodarczą prowadził. Motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia sięgają zatem do kwestii procesowoprawnych, choć w silnym związku z brzmieniem odnośnego art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy. Sąd zauważa, że brzmienie w/w przepisu może być niejasne dla poszukujących pracy, co zresztą wyraźnie podnosi Skarżący. Chodzi mianowicie o to, że prima facie, art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy posługuje się konstrukcjami prawnymi unormowanymi w ustawie z dnia 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm – dalej ustawy). Problem polega jednak na tym, że ustawa nie przenosi wiernie pojęć użytych w tej ostatnio wymienionej ustawie, takich jak: "działalność gospodarcza" i "ewidencja działalności gospodarczej" oraz "wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej", natomiast używa pojęć: "pozarolnicza działalność", "ewidencja" i "wyrejestrowanie", nawet nie precyzując, że wszystkie w/w kategorie odnoszą się do "działalności gospodarczej". W świetle w/w przepisów ustawy, treść art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy może być niejasna, nawet dla osób z wyższym wykształceniem. Pojawia się zatem pytanie, czy rzeczywiście w ustawie chodzi o konstrukcje z usdg. Tym bardziej, że inne ustawy, które normują określone aspekty sytuacji prawnej osób prowadzących działalność gospodarczą, jak Ordynacja podatkowa (ustawa z 29.08.1997 r., t. jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.- dalej Ordynacja) i ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (z dnia 13.10.1998 r. Dz. U. Nr 137, poz. 882 ze zm. – dalej usus), także uwzględniają różne rodzaje działalności gospodarczej, a normując obowiązki osób, uwzględniają różne fazy zaangażowania tych osób w działalność gospodarczą. Przykłady na to znajdują się w aktach niniejszej sprawy. Wobec takiego stanu prawa, organy działające poprzez urzędy pracy a także poprzez oddziały ZUS i urzędy skarbowe, powinny ze szczególną starannością przestrzegać zasad unormowanych w przepisach ogólnych kpa, zwłaszcza art. 7; 8; 9 oraz 10. W świetle powyższych twierdzeń, trudno przyjmować, że osoby poszukujące pracy, w niniejszej sprawie Skarżący, są świadome konsekwencji prawnych, jakie różne ustawy wiążą z konkretnymi posunięciami dotyczącymi działalności gospodarczej, zwłaszcza, że różne ustawy pod tymi samymi pojęciami rozumieją inne treści. Zdaniem Sądu, nie wystarcza w tej sytuacji podsunięcie stronom do podpisu "Informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", z jego pkt II ppkt 12, który de facto stanowi powtórzenie treści art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy. Sąd nie podziela też poglądu organu II instancji, że czynność taką można uznać za "pouczenie" i że to strona, która ma wątpliwości w związku ze swoim statusem w świetle przepisów ustawy, "winna dołożyć szczególnych starań", by wyjaśnić wątpliwości. To nie na stronę kpa nakłada tego typu obowiązki, a na organ. Wynika to z treści art. 7; 8; 9 i 10 kpa. W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, iż załatwienie sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami prawa materialnego a z naruszeniem zasad ogólnych kpa, nie zasługuje na ochronę sądową. Powyższe stanowisko opiera się na uznaniu, iż zasady ogólne kpa są normami prawnymi w stopniu równym szczegółowym przepisom kodeksu (J. P. Taras, Glosa do wyroku SN z 23.VII.1992, III ARN. 40/92, PiP 1993 r., Nr 3, str. 112). Uszczegółowieniem powyższego poglądu przydatnym dla rozpatrzenia sprawy ze skargi G. S. jest teza, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski – Glosa do wyroku NSA z 22.02.1984 r. SAP 9/84, OSP 12/85/239; W. Taras, Informowanie obywateli (art.9 kpa) przez administrację, Ossolineum 1992 r., str. 178 p. 3a; wyrok SN z 5.08.1992 r. I PA 5/92; wyrok SN 27.07.1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna, PiP 1993 r., Nr 8 str. 116). Kolejne założenie wyznaczające tok rozumowania Sądu , dotyczy rozumienia obowiązku, o którym mowa w art. 9 kpa. W orzecznictwie szeroko interpretuje się obowiązek informowania obywateli przez organy administracji publicznej. Chodzi tu zarówno o czasowy wymiar tego obowiązku jaki i o jego aspekt treściowy. I tak, w pierwszej kwestii Sąd podziela pogląd doktryny, iż nie do przyjęcia jest wykładnia, aby sformułowanie "będących przedmiotem postępowania" rozumieć w ten sposób, że organy zobowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy bowiem rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, str. 77). W drugiej zaś kwestii, w cyt. wyżej wyroku z 23.07.1992 r. SN przyjął: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa" (w obowiązującym stanie prawnym: art. 2 Konstytucji RP z 2.04.1997 r., Dz. U. 78, poz. 483, sprost. Dz.U. 2001r. Nr 28, poz. 319). W cytowanym wyroku SN stwierdza także: z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie chodzi także o działania i informacje ZUS-u oraz urzędu skarbowego. Tak rozumiejąc obowiązek udzielania informacji określony w art. 9 kpa, Sąd stwierdza, iż in casu doszło do naruszenia normy zawartej w tym przepisie. Sąd nie dysponuje bezpośrednim dowodem na tą okoliczność. W takich jednak przypadkach (wobec nieobowiązywania w postępowaniu administracyjnym formalnej teorii dowodowej) wchodzi w rachubę możliwość ustalenia faktów w sposób przewidziany w art. 231 kpc (Nauka o postępowaniu administracyjnym opowiada się, aby w wielu kwestiach dowodowych stosować odpowiednio przepisy kpc – Zb. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN, 1999 r., str. 217). W myśl art. 231 kpc Sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne). Orzeczenie sądu może być oparte na domniemaniu faktycznym tylko wówczas, gdy domniemanie stanowi wniosek logicznie wynikający z prawidłowo ustalonych faktów stanowiących jego przesłanki (T.Ereciński, J.Gudowski, M.Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, Warszawa 2002r., str. 486 ). Materiał dowodowy nie wskazuje także, że organy zapewniły Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Brak w aktach sprawy dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia Strony. Tymczasem umożliwienie Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stanowi obowiązek organu administracji publicznej. W wyroku z 17.05.1994 r. NSA w następujący sposób zinterpretował treść w/w zasady ogólnej kpa. "Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 kpa wynika, iż takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jego (taka forma gramatyczna ujęta jest w cyt. tekście) udziału w postępowaniu. Odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których jest mowa w art. 10 § 2 kpa." Żadna z wymienionych w art. 10 § 2 kpa sytuacji nie zachodzi w sprawie Skarżącego. Organ nie utrwalił też w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 §1 (art. 10 §3 kpa). Należy dodać, iż wg doktryny, ustanowione w art. 10 §1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym od prawa z art. 81, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. O znaczeniu tego prawa w postępowaniu administracyjnym świadczy to, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziały strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 kpa). Wobec wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał, iż decyzje organu II oraz I instancji należy uchylić. Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, uwzględniono także treść art. 76 ust 1 oraz ust.2 ustawy, akcentującego znaczenie pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia pieniężnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wyżej cytowanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. z /-/I. Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak Za nieobecnego sędziego /-/D.Rzyminiak-Owczarczak KB/