IV SA/Po 660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Dybowski /spr./ WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011r. sprawy ze skargi P. P. Redaktora Naczelnego Redakcji Tygodnika "[...]", B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z [...] kwietnia [...] r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę po 200 (dwieście) złotych na rzecz: - P. P. - B. N. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. IV SA/Po 660/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z 18 kwietnia 2008 r.), Burmistrz J. (dalej Burmistrz albo organ I instancji), na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił udzielenia tygodnikowi "[...]" (dalej Gazeta) informacji publicznej w postaci przesłania w zeskanowanej formie wniosku Stowarzyszenia Edukacyjnego w Ł. (dalej Stowarzyszenie) o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości w Ł. oraz uchwały Zarządu Stowarzyszenia w tej sprawie. W uzasadnieniu Burmistrz, powołując się na złożony dnia [...] kwietnia 2011 r. przez Gazetę wniosek o udostępnienie wyżej opisanej informacji publicznej wyraził pogląd, że wniosek Stowarzyszenia ubiegającego się o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, a także wewnętrzne akty prawne tego podmiotu związane z wydaniem powyższej decyzji - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip. Jakkolwiek ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna", jednakże wskazuje przesłanki jakimi należy się posiłkować w celu jej ustalenia. Dla ustalenia treści tego pojęcia należy najpierw określić znaczenie "sprawy publicznej". Pomocą w tym jest katalog zawarty w art. 6 udip w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną. Informacje pożądane przez Gazetę nie mieszczą się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 6 udip. Wniosek określonego podmiotu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, a także dotycząca tego uchwała zarządu Stowarzyszenia nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu udip. Owe dokumenty pochodzą od Stowarzyszenia i w tym znaczeniu stanowią niejako "jego własność", dlatego nie podlegają ujawnieniu w trybie udip. Informację publiczną podlegającą ujawnieniu w trybie udip stanowi natomiast decyzja w sprawie oddania bądź odmowy oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. Redaktor Naczelny Gazety P. P. oraz dziennikarz B. N. (dalej Odwołujący) zarzucili decyzji z [...] kwietnia 2008 r. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3, 5 i 6 udip przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że swym zakresem nie obejmują informacji żądanych przez Odwołujących, a tym samym, że informacje te nie mogą być udostępnione Odwołującym w trybie tej ustawy. Uzasadniając swe stanowisko Odwołujący zauważyli, że "przedmiotowy wniosek Fundacji Edukacyjnej w Ł. został złożony formalny wniosek o przekazanie Fundacji Edukacyjnej w Ł. w użytkowanie wieczyste nieruchomości w Ł. Wniosek ten dotyczył nieruchomości stanowiącej własność Gminy J". Wniosek ów zainicjował postępowanie administracyjne, co do którego musi zapaść określona decyzja Gminy J., dotycząca jej majątku. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie informacje dotyczące tego postępowania i tej sprawy należą do pojęcia i zakresu "informacji publicznej" w rozumieniu art. 6 udip. Odwołujący, powołując art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 i 3, i art. 6 udip wskazali, że zaskarżona decyzja nie podaje wprost podstawy prawnej odmowy udzielenia żądanej informacji. Argumenty przedstawione w jej uzasadnieniu są niezasadne, ponieważ wynikają z błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] maja [...] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja [...] r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO albo Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2011 r. Przytaczając w uzasadnieniu art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 udip oraz poglądy judykatury SKO wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował wniosek Stowarzyszenia o oddanie w użytkowanie wieczyste, a tym bardziej uchwałę Stowarzyszenia jako dokumenty prywatne nie podlegające ochronie, nie podlegające udostępnieniu w trybie udip. Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. Jeżeli zatem jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) Redaktor Naczelny Gazety P. P. oraz dziennikarz B. N. (dalej Skarżący) zarzucili decyzji z [...] maja 2011 r. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3, 5, 6 udip oraz art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że swym zakresem nie obejmują informacji żądanych przez Skarżących, w wyniku czego informacje te nie mogą być udostępnione Skarżącym w trybie udip. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] maja 2011 r. i zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że wniosek Fundacji Edukacyjnej w Ł. o przekazanie jej w użytkowanie wieczyste nieruchomości w Ł. stanowiącej własność Gminy J., wszczyna postępowanie administracyjne. Powyższy wniosek, jak i uchwała zarządu Stowarzyszenia stanowią więc "informację publiczną". Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Skarżący wskazali, że organy obu instancji błędnie dokonały wykładni art. 6 udip. Wniosek Stowarzyszenia ma charakter danych obiektywnych, stanowiąc w świetle art. 6 udip informację publiczną. Błędnie rozumiejąc art. 3 i 6 udip organy obu instancji nie uwzględniły art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który rozszerza pojęcie informacji publicznej i prawa do informacji publicznej. Prawo do informacji nie dotyczy tylko dokumentów urzędowych. Przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, jako ustawę nadrzędną. Artykuł 5 ust. 2 i 3 udip przesądza o tym, że informacje o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym stanowią przedmiot prawa do informacji publicznej. Ograniczenia zawarte w tym przepisie nie dotyczą przedmiotowego stanu faktycznego. Organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie podały żadnej podstawy prawnej wyłączającej zakwalifikowanie wnioskowanych danych jako informacji publicznej. Organy obu instancji twierdziły bezzasadnie, że dokumenty będące podstawą wniosku Skarżących o udzielenie informacji publicznej są "własnością" Stowarzyszenia i z tego powodu udip nie ma zastosowania w tej sprawie. Akta sprawy administracyjnej, a więc i wniosek Stowarzyszenia, który znajduje się w aktach, stanowią informację publiczną w rozumieniu udip. Odrębną kwestią jest dostęp do danych osobowych oraz informacji prawnie chronionych. Sam fakt, że wniosek Stowarzyszenia zawiera takie dane nie oznacza, że nie może on być rozumiany jako informacja publiczna (k. 3-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie, poszerzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2011 r. (k. 9-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji jedynie w tej części, w której przedstawiają następujące po sobie zdarzenia w toku postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją. Przedmiotem spornego zagadnienia w rozpoznawanej sprawie było rozumienie pojęcia dostępu do informacji publicznej, jego zakresu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów udip. Ustrojodawca prawo do uzyskania informacji publicznej jako jedno z wolności i praw politycznych rozumie w sposób szeroki, obejmując nim zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prawo dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Istotna dyrektywa interpretacyjna dotycząca rozumienia owych uprawnień wypływa z art. 61 ust. 3 Konstytucji, który ustanawia możliwość ograniczenia wyżej wymienionych praw wyłącznie ze względu na ustawowo określoną ochronę wolności i praw innych osób, i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Mając na uwadze powyższe rozumienie dostępu do informacji publicznej należy podzielić pogląd, że wszelkie wyłączenia umożliwiające zachowanie informacji publicznych w tajemnicy potraktowane zostały przez ustawodawcę jako wyjątek od ogólnej reguły, jaką jest jawność życia publicznego (T.R. Aleksandrowicz "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" LexisNexis 2008, s. 93). Zarówno organy obu instancji, jak i Skarżący zasadnie zauważają, że ustawodawca nie sformułował w udip ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 ab initio udip stanowi jednak, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu nie będącego władzą publiczną, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 udip (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.6.2002 r., II SA/Ka 655/02, akceptowany przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15-16 uw. 3). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02, Mo. Prawn. 2002/23/1059, dalej wyrok II SA 1956/02). Uwzględniając brzmienie art. 5 ust. 2 udip, stanowiącym o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 6 udip, w którym ustawodawca zawarł katalog informacji publicznej, w jego obrębie mieści się również dostęp do akt postępowania administracyjnego. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których używa się przy realizacji prawem przewidzianych zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od organów administracji (wyrok II SA 1956/02; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r., II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325; wyrok WSA w Warszawie z 26.6.2008 r., II SA/Wa 111/08, Lex nr 499827). Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z 17.12.2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). W szczególności wnioskowi pochodzącemu od podmiotu ubiegającego się o nabycie własności gminnej nie można przyznać statusu dokumentu urzędowego, lecz wniosek taki, jako odnoszący się do sprawy publicznej związanej z gospodarowaniem nieruchomościami gminnymi, stanowi informację publiczną (wyrok WSA w Opolu z 17.01.2008 r., II SAB/Op 20/07, Lex nr 505255). Pogląd ów pozostaje w pełni aktualny wobec wniosku Stowarzyszenia i uchwały zarządu Stowarzyszenia, obiegającego się o nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnej. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie udip nie jest więc ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych (np. petycja mieszkańców gminy, dotycząca funkcjonowania na terenie gminy zakładów opieki zdrowotnej – wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 6.12.2007 r., II SA/Go 595/07; wyrok NSA z 18.9.2008, I OSK 315/08). Zgodnie z art. 6 ust. 1 udip, celem żądania o udostępnienie informacji publicznej, może być uzyskanie informacji dotyczącej zaistniałych faktów, które wystąpiły i miały bądź mają choćby pośredni wpływ na sferę publiczną (M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 81 nb. 2). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, wniosek Stowarzyszenia o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości w Ł. i uchwała zarządu Stowarzyszenia w tej sprawie, stanowią informację publiczną podlegającą ujawnieniu w trybie udip, w sposób określony w art. 3 ust. 1 udip. Okoliczność, że dany dokument został wytworzony przez podmiot prywatny nie ma przesądzającego znaczenia w świetle uznania, że treść w nim zawarta nie zawiera informacji o sprawach publicznych. Dokumenty o udostępnienie których zwrócili się do organu I instancji Skarżący mają walor dokumentów prywatnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej i kpa nie zawierają przepisów o dokumentach prywatnych ( w przeciwieństwie do przepisów o dokumencie urzędowym – art. 6 ust. 2 udip; art. 76 § 1 kpa). Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 kpc; Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W. Pr. PWN 1999 r., s. 226, uw. 5). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dokumentem prywatnym jest każdy dokument pisemny, który nie odpowiada wymaganiom dokumentu urzędowego; wystawcą dokumentu może być każda osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna (T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 710 uw. 1; K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 32-33). Oświadczenie to może stanowić zarówno podanie wszczynające postępowanie administracyjne w trybie art. 61 § 1 kpa, jak również innego rodzaju pismo procesowe, którego treść będzie wpływała na przebieg oraz końcowy rezultat postępowania. W tym znaczeniu, autor dokumentu prywatnego nie jest jego jedynym dysponentem, skoro swym działaniem wpłynął na sposób realizacji zadań publicznych przez organy władzy publicznej. Z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip i art. 61 Konstytucji RP Burmistrz przyjął, że "wniosek określonego podmiotu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, a także dotycząca tego uchwała zarządu tego podmiotu nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe dokumenty pochodzą od wnioskodawcy i w tym znaczeniu stanowią niejako "jego własność" dlatego nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy" (s. 3 decyzji z 18 kwietnia 2011 r.). Użycie przez organ I instancji sformułowania >>w tym znaczeniu stanowią niejako "jego własność"<< wskazuje, że Burmistrz ma świadomość, że nie sposób tego pojęcia rozumieć cywilistycznie. W szczególności wnioskodawca może cofnąć wniosek (odwołanie, zażalenie), lecz nie wiąże się to z fizycznym zwrotem dokumentu (dokument zawsze pozostaje w aktach organu, a zwrot wniosku następuje jedynie symbolicznie). Dokument wytworzony przez Stowarzyszenie, zawierający oświadczenie woli Stowarzyszenia, odnoszący się do majątku publicznego, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego bądź majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, w momencie złożenia go organowi władzy publicznej, przestaje być własnością podmiotu, który ów dokument wytworzył. W tym znaczeniu dokument prywatny w rozumieniu prawa (art. 245 kpc), nie jest prywatnym w rozumieniu potocznym ("prywatny – dotyczący kogoś osobiście, czyichś spraw osobistych, stanowiący czyjąś osobistą własność; nie związany z żadną instytucją itp.; osobisty, niepaństwowy, nieurzędowy. Życie prywatne, Własność prywatna. Prywatne przedsiębiorstwo" w: red. M. Szymczak "Słownik języka polskiego" PWN 1992, t. III s. 951), a do tego znaczenia zdaje się nawiązywać Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 6 akt SKO).. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, uchylił decyzję z [...] maja 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów udip, winien przyjąć, że dokumenty o udostępnienie których ubiegają się Skarżący, zawierają w sobie informację o sprawach publicznych, tzn. wszelkiego rodzaju informację odnoszącą się do organu władzy publicznej, związaną z nim bądź też w jakikolwiek sposób dotyczącą jego działalności. Odrębnym zagadnieniem postaje, czy np. w toku ewentualnej procedury przetargowej (w decyzjach obu instancji brak jakichkolwiek ustaleń w tej materii), udostępnienie tego rodzaju informacji (w części obejmującej np. oferowaną cenę), nie jest objęte wyłączeniem, o którym ustawodawca stanowi w art. 5 udip. Wówczas organ I instancji, udostępniając informację publiczną w maksymalnym zakresie, winien dokładnie określić, na czym polega owa przeszkoda i jakiej części dotyczy odmowa udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, w pkt 2 wyroku zasądzając od SKO kwotę po 200 zł na rzecz każdego ze Skarżących tytułem kosztów postępowania (k. 21, 22 akt sądowych).