IV SA/Po 661/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 661/18 UZASADNIENIE Starosta Wrzesiński decyzją z 11 maja 2018r. nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z poźn. zm., dalej p. b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. w G. obejmujące budowę trzech pawilonów handlowo – usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (kat. obiektu XVII) na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], obręb: 303005_4.0500 W., jednostka ewid.: 303005_4 W. - miasto. W dniu 14 maja 2015 r. pełnomocnik spółki [...] Sp. z o.o. - R. B. odebrał ww. decyzję osobiście w siedzibie organu (k. 26 akt adm.). Tego samego dnia D. B. - prezes zarządu spółki [...] Sp. z o.o. złożył w Starostwie Powiatowym we W. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji, na podstawie art. 127a k.p.a. W dniu 15 maja 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. sp. k. (dalej jako: skarżąca spółka) wnosząc o jej uchylenie, uznanie skarżącą spółkę za stronę postępowania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. polegające na pominięciu skarżącego jako strony postępowania w sytuacji, gdy jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, znajduje się on w obszarze oddziaływania obiektu, na którego budowę wydano pozwolenie. W odwołaniu wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę [...], tj. działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, na którą wydano kwestionowane pozwolenie na budowę. Skarżąca spółka prowadzi działalność deweloperską, przy czym na działce nr [...] aktualnie realizowane jest przedsięwzięcie deweloperskie obejmujące trzy budynki wielomieszkaniowe. Wskazano, że na dzień złożenia odwołania skarżąca spółka jest w trakcie zawierania umów deweloperskich dotyczących ostatniego z budynków w ramach ww. przedsięwzięcia, przy czym do sprzedaży pozostało ok. 70% lokali we wskazanym budynku. W ocenie skarżącej spółki uzasadnione i konieczne jest przyznanie jej statusu strony postępowania. Wojewoda W. postanowieniem z 04 czerwca 2018r. nr [...] 2018.7 stwierdził niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu Wojewoda W. wyjaśnił, że w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie w trybie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania. Organ wskazał, że w sprawie bezsprzeczne jest, że skarżąca spółka nie brała udziału jako strona w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 11 maja 2018 r. Organ wskazał na pismo z dnia 14 maja 2018r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego we W. 14 maja 2018 r.) w którym inwestor, zgodnie z art. 127a k.p.a. zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy przepis wprowadzony został przez ustawodawcę z dniem 01 czerwca 2017 r., na skutek wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Jak wynika z treści obowiązującego od dnia 01 czerwca 2017 r. art. 127a § 2 k.p.a. "z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna", dlatego też na skutek złożenia przez jedyną stronę postępowania, tj. inwestora, oświadczenia z dnia 14 maja 2018 r. decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 11 maja 2018 r. uzyskała walor ostateczności i prawomocności. Wojewoda wyjaśnił, że z orzeczeń sądowych wynika, że termin do wniesienia odwołania dla osoby, która twierdzi, że jest stroną, a która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu (zob. wyroki WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa [...], IV SA/Wa [...]). Stosując analogię w analizowanej sprawie, wskazano, że złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania spowodowało, że decyzja stała się ostateczna i prawomocna, a jednocześnie został zamknięty termin na wniesienie odwołania przez stronę postępowania. Organ podniósł, że jedyna strona postępowania, jaką był inwestor decyzję odebrała w dniu 14 maja 2018 r., natomiast oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało złożone w Starostwie Powiatowym we W. również 14 maja 2018 r. W ocenie Wojewody złożone odwołanie od decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 11 maja 2018 r. przez skarżącą spółkę w dniu 15 maja 2018 r. zostało złożone wobec decyzji ostatecznej i prawomocnej, dlatego rozpatrzenie ww. odwołania wobec takiej decyzji jest niemożliwe. Wojewoda wskazał, że na uwzględnienie nie zasługuje pogląd wyrażony w piśmie przekazującym odwołanie od ww. decyzji Starosty [...], gdzie wskazano, że złożone oświadczenie inwestora w dniu 14 maja 2018 r., na skutek odbioru decyzji również 14 maja 2018 r. nie spowodowało, że zaskarżone decyzja stała się z mocy art. 127a k.p.a. ostateczna i prawomocna. Wojewoda podniósł, że jak wynika z orzeczenia sądowoadministracyjnego (sygn. akt VIII SA/Wa [...]) termin na wniesienie odwołania rozpoczyna się z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia stronie, a kończy, po upływie terminu określonego w przepisach prawa. W ocenie Wojewody w badanym przypadku, w związku ze złożeniem odwołania przez osobę nie mającą statusu strony postępowania oraz od decyzji ostatecznej, należało na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. sp. k. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II Instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, 2. nieuzasadnione przyjęcie, że w związku ze zrzeczeniem się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, odwołanie skarżącej stało się niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że powinnością organu II instancji było rozstrzygnięcie, czy skarżąca spółka winna być stroną w niniejszym postępowaniu. Wskazano, że organ orzekający w sprawie przyjął, że skoro skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, to nie może być uznana za stronę postępowania. W ocenie skarżącej spółki takie motywy rozstrzygnięcia prowadzą do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy i wydał decyzję nie rozstrzygając odnośnie statusu skarżącego w postępowaniu. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w G. pismem z 14.08.2018r. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż jest jedyną stroną postępowania. Wskazano, że słusznie Wojewoda W. uznał, iż wobec złożenia w dniu 14 maja 2018r. przez [...] sp. z o.o. z/s w G., oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, decyzja Starosty [...] z dnia 11 maja 2018r. stała się prawomocna. Kwestię tą przesądza treść art. 127a§2 k.p.a., który wskazuje wprost na ostateczność i prawomocność decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody W. z 4 czerwca 2018 r., nr [...] 2018.7, stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej spółki od decyzji Starosty [...] z 11 maja 2018r. nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. w G. obejmujące budowę trzech pawilonów handlowo – usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (kat. obiektu XVII) na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], obręb: 303005_4.0500 W., jednostka ewid.: 303005_4 W. - miasto. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. W postępowaniu administracyjnym brała udział jedna strona (KONSTRUKTOR sp. z o.o.). Strona ta w dniu 14 maja 2018 r. odebrała decyzję Starosty [...] z 11 maja 2018r., nr [...]. Tego samego dnia strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W dniu 15 maja 2018 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. wniosła odwołanie wskazując, że powinna zostać uznana za stronę w postępowaniu, ponieważ jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, co do której wydano pozwolenie na budowę. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwa wykładnia przepisu art. 127a k.p.a. Sąd wyjaśnia, że zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 01 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - zwana poniżej "ustawą nowelizującą". Stosownie do art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 k.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zawarte w przepisie art. 127a § 1 k.p.a. wyrażenie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy wykładać w korespondencji z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczania terminów, zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w zgodzie z uregulowaniem art. 57 § 1 k.p.a., co oznacza, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem wyraźnie, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania będzie tym zdarzeniem dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26.09.2018r., sygn. akt IV SA/Wr [...], dostępny pod adresem: [...] - dalej: "CBOSA") Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prezentowany w motywach wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl [...], a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prezentowany w motywach wyroku z dnia 13 września 2018 r., sygn. II SA/Bk [...], że użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może oznaczać okresu czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreśla, ze w uzasadnieniu do projektu wskazanej wyżej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym zakresie podano, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że niedopuszczalne jest zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji "na przyszłość". Stanowisko, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne, przedstawiane jest również jednolicie w doktrynie. J. Z. w artykule "Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego", PiP [...]/3-24; wskazał, że "Kodeks postępowania administracyjnego na wniesienie odwołania przewiduje 14 dni od daty doręczenia decyzji i w tym czasie strona może swobodnie swoim prawem dysponować. Dlatego wcześniejsze jego zrzeczenie się nie może być skuteczne. A. W. w: W. A., J. M., Wilbrandt-Gotowicz Martyna, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; wyd. VII, WK 2018, LEX; wskazał, że "Strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia następnego po dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 39–40 w zw. z art. 57 § 1; art. 129 § 2). Bieg terminu do wniesienia odwołania przy zawiadomieniu stron zgodnie z art. 49 § 1 i art. 49a rozpoczyna się od dnia następnego po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne. Strona zrzekająca się prawa do wniesienia odwołania po upływie terminu do wniesienia odwołania nie może żądać przywrócenia terminu do zrzeczenia się tego prawa". Aby zatem można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a § 1 k.p.a., jak to czyni organ odwoławczy, należało ustalić kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie spółka [...] sp. z o.o. odebrała decyzję Starosty [...] z 11 maja 2018 r. w dniu 14 maja 2018 r. Oświadczenie o zrzeczeniu do wniesienia odwołania spółka złożyła w tym samym dniu, czyli 14 maja 2018 r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 11 maja 2018 r. rozpoczął się w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc 15 maja 2018 r. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W konsekwencji, od tego też dnia skarżący mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej data tych dwóch czynności - odbioru decyzji i złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych jest tożsama. Oznacza to zatem, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia do odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 k.p.a. Nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję - orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności. Jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania (tak też: WSA w Gliwicach w wyroku z 28 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl [...] i WSA w Olsztynie w wyroku z 14 grudnia 2017 r., II SA/Ol [...], pub. CBOSA). W przedstawionym świetle, w ocenie Sądu, organ dokonał błędnej wykładni oraz wadliwego zastosowania przepisów art. 127a § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w związku ze złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się strony prawa do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji (pkt I wyroku). O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę przede wszystkim ustali i oceni, czy [...] Sp. z o.o. sp. k. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W tym miejscu Sąd wskazuje, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać. Kwestię podmiotowości stron w postępowaniach o pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1202). Organ swoje ustalenia szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.