IV SA/Po 662/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania R. S. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawych: Pismem sporządzonym dnia [...] kwietnia 2017 r. M. N. wniósł o wymeldowanie z jego posesji [...] R. S. We wniosku wyjaśniono, ze na działce nie ma budynku tylko stare fundamenty nadające się do rozbiórki, nie ma wody, ani prądu. Wskazano tez, że już poprzedni właściciel nieruchomości składał pismo o wymeldowanie, jednak postępowanie umorzono ze względu na zmianę właściciela działki (k.8 akt adm.). Po wszczęciu postępowania działająca z upoważnienia Burmistrza G. zastępca kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w osobie K. S. pismem z dnia [...] września 2017 r. zwróciła się do Sołectwa [...], oraz Komisariatu Policji w G. o informacje na temat przebywania R. S. w m. [...] (k. 13 i 17 akt adm.). Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. działająca z upoważnienia Burmistrza G. zastępca kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w osobie K. S. wezwała M. N., M. N., R. S., U. D., M. Ł., J. A., M. T., Z. G. (k.24-38 akt adm.) do złożenia zeznań na okoliczność meldunku R. S. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. K. S. zawiadomiła strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z oględzin budynku, w którym zameldowany jest R. S. (k. 43 akt adm.). Działająca z upoważnienia Burmistrza G. K. S. w dniu [...] grudnia 2017 r. przesłuchała: M. N., M. N., R. S., U. D., M. Ł., J. A., M. T. i Z. G. Z przesłuchań tych K. S. sporządziła protokoły (k47-57 akt adm.) W dniu [...] grudnia 2017 r. K. S. sporządziła również protokół z wizji lokalnej w m. [...], [...] G. (k.70 akt adm.) Pismem sporządzonym dnia [...] stycznia 2018 r. K. S. zwróciła się do Burmistrza G. o wyłączenie jej na podstawie art. 24 kpa z postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie wymeldowania R. S. (k.58 akt adm.) W dniu [...] lutego 2018 r. do akt sprawy złożono sporządzone [...] lutego 2018 r. pismo R. S., które jak wynika z adnotacji na prezentacie skierowano do K. S. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz G. orzekł o wymeldowaniu R. S. z miejsca pobytu stałego w m. [...], [...] G. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wniósł R. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania R. S. W przewidzianym prawem terminie R. S. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnosząc, że "w dniu pisania skargi" dowiedział się, że postępowanie w sprawie z wniosku M. N. na zlecenie Burmistrza G. prowadziła K. S. będąca siostrą wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, K. S. potwierdziła, że jest siostrą M. N., który wniósł o wymeldowanie R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania ma miejsce wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). W okolicznościach badanej sprawy, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło niewątpliwie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pomimo jednak, że z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że - całe - postępowanie dowodowe w sprawie prowadziła - wyłącznie - osoba, która podlegała wyłączeniu z mocy prawa, organy obydwu instancji w żaden sposób nie oceniły tego uchybienia procesowego w kontekście okoliczności tej konkretnej sprawy. Tymczasem, należy zwrócić uwagę, że jak wynika z akt sprawy, całe postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej wymeldowaniem R. S. przeprowadziła – wyłącznie – siostra wnioskodawcy. Z woli ustawodawcy, na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) pracownik podlega wyłączeniu z udziału w sprawach, w których stronami są jego małżonek, krewny i powinowaty do drugiego stopnia. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że krewnym takim jest brat pracownika organu administracji publicznej. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy, osobą podejmującą wszystkie czynności w sprawie wymeldowania R. S., była pracownica organu, będąca siostrą wnioskodawcy (k. 78 akt sąd.). Podkreślić trzeba, że pracownik jest wyłączony - z mocy prawa - w sprawie swoich krewnych. W okolicznościach badanej sprawy należy zaakcentować również, że przesłanka wyłączenia K. S. istniała już w momencie wszczęcia postępowania. Należało również mieć na uwadze fakt, że na podstawie art. 24 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu", przy czym przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również - załatwienie sprawy w formie decyzji. W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że K. S. nie wydała decyzji pierwszoinstancyjnej, ale uczynił to sam Burmistrz G. To oznacza, że legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należało ocenić w kontekście czynności, które – co bezsporne – były w badanej sprawie podejmowane przez pracownicę będącą siostrą wnioskodawcy. Dokonując tej oceny należało zatem uwzględnić, że pracownik wyłączony z udziału w sprawie nie może podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4, tj. czynności niecierpiących zwłoki lub ważnego interesu stron (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/el 2018). Sąd podziela przy tym stanowisko, że ilekroć pracownik, co do którego zachodzą okoliczności opisane w art. 24 § 1 k.p.a. bierze udział w postępowaniu i podejmuje czynności inne niż wymienione w art. 24 § 4 k.p.a., tylekroć dochodzi już do naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika (por. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 973). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 7 k.p.a.). Skoro natomiast w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, należało dokonać oceny tego naruszenia w kontekście możliwego wpływu na wynik sprawy. Nie może bowiem budzić uzasadnionych wątpliwości, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu może być potraktowane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 199). Skoro zatem w okolicznościach badanej niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to należało dokonać oceny - możliwego - wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że ani do samego naruszenia, ani do jego wpływu na wynik sprawy w żaden sposób nie odniosły się organy orzekające w niniejszej sprawie. Tymczasem, po pierwsze - należy zaakcentować, że K. S. od samego początku postępowania wiedziała, że z mocy samego prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym jej brata. Pomimo, to o istnieniu przesłanki uzasadniającej jej wyłączenie od udziału w sprawie K. S. poinformowała dopiero pismem noszącym datę [...] stycznia 2018 r. (k.58 akt adm.) Sąd zauważa przy tym, że na piśmie znajdującym się w aktach sprawy brak prezentaty, jak również jakiejkolwiek innej adnotacji, z której wynikałoby kiedy pismo to zostało złożone. Po drugie - należy zauważyć, że w odniesieniu do czynności podjętych przez pracownika, który mimo przesłanek wyłączenia z mocy prawa prowadził dalej postępowanie, zasadne było powtórzenie tych czynności przez innego pracownika, chyba że nie miały one znaczenia dla istoty sprawy, albo strony mimo przedstawienia im możliwości ich powtórzenia, po stwierdzeniu prawidłowości czynności pod względem procesowym, zrezygnowały z takiej możliwości (K. Klonowski, op. cit., s. 159). Pomimo opisanych powyżej wad, czynności podjęte przez siostrę wnioskodawcy nie zostały powtórzone, a w aktach sprawy brak dowodów aby stronom (w szczególności R. S.) przedstawiono możliwość ich powtórzenia. Organy obydwu instancji w żaden sposób nie dokonały oceny wartości materiału dowodowego w kontekście konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, tj. wobec faktu, że cały materiał dowodowy zebrał pracownik, który pomimo ciążącego na nim obowiązku nie informował o istnieniu przesłanki powodującej wyłączenie go z mocy samego prawa od udziału w tej sprawie. Po trzecie - analiza akt sprawy wskazuje, że przesłuchanie świadków, oględziny nieruchomości oraz zapytania kierowane do innych organów zostały zrealizowane właśnie przez pracownika organu, który pomimo świadomości istnienia przesłanki powodującej wyłączenie go od udziału w sprawie, podejmował te działania. Szczególnie istotny w ocenie Sądu pozostaje fakt, że czynności podjęte przez K. S. dotyczą fundamentalnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Dokonując w tym kontekście kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy zwrócić uwagę, że w zasadzie - cały - materiał dowodowy został zebrany - wyłącznie - przez siostrę wnioskodawcy, która oświadczenie o istnieniu przesłanki powodującej jej wyłączenie od udziału w tej sprawy złożyła dopiero po zakończeniu postępowania dowodowego. Jak wynika z akt sprawy ostatnią czynność dowodową (oględziny) siostra wnioskodawcy przeprowadziła dnia [...] grudnia 2017 r. (k. 70 akt adm.) i była to ostatnia czynność podejmowana w sprawie, przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu Skarżącego z adresu przypisanego nieruchomości należącej do jej brata. Natomiast o przeszkodzie uzasadniającej wyłączenie od udziału w sprawie K. S. poinformowała dopiero po zakończeniu postępowania dowodowego, pismem – sporządzonym – [...] stycznia 2018 r. (k.58 akt adm.). Po czwarte – stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ustalono - wyłącznie - na dowodach uzyskanych w wyniku czynności podjętych przez K. S. z naruszeniem przepisu art. 24 § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w doktrynie konsekwentnie stwierdza się, że czynności podjęte w sytuacjach nieprzewidzianych w art. 24 § 4 k.p.a. "jako wadliwe, powinny być albo przeprowadzone ponownie, albo w uzasadnieniu decyzji należy wskazać przyczynę, dla której odmawia się im wiarygodności (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 188). W okolicznościach badanej sprawy nie tylko całe postępowanie przeprowadziła osoba świadoma istnienia przyczyn jej wyłączenia z mocy prawa, ale organy obydwu instancji wydały decyzje, nie powtórzywszy tych czynności, w żaden sposób nie oceniając wskazanego naruszenia w kontekście w ten sposób materiału dowodowego. Podkreślić trzeba, że zarówno okoliczności samej sprawy, jak i materiał dowodowy nie pozostawiają wątpliwości, że czynności podejmowane przez K. S. nie miały charakteru czynności podejmowanych na podstawie art. 24 § 4 k.p.a. Natomiast nawet w przypadku podjęcia czynności na podstawie art. 24 § 4 k.p.a. pracownik, który ich dokonał, powinien w protokole lub w adnotacji w aktach sprawy podać powody, wskazujące na konieczność niezwłocznego dokonania czynności (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 188). Organy całkowicie pominęły też fakt, że w sytuacji gdy decyzja opiera się na dowodach uzyskanych w wyniku czynności podjętych z naruszeniem przepisu art. 24 § 4 k.p.a, należy uznać ją za wadliwą (por. A. Wróbel [za:] J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 229) W tych okolicznościach nie ma w ocenie Sądu wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo jawnego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, żaden z organów nie dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście stwierdzonych wad. W żadnej z decyzji nie podjęto próby weryfikacji wiarygodności ustaleń poczynionych w wyniku czynności podjętych z naruszeniem przepisu art. 24 § 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena - w tym kontekście - winny, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W okolicznościach badanej sprawy całkowicie pominięto fakt, że - wszystkie - ustalenia przyjęte przez organ opierają się - wyłącznie - na czynnościach przeprowadzonych przez pracownika, który pomimo ciążącego na nim obowiązku nie poinformował o tym, że z mocy samego prawa podlega wyłączeniu od udziału w sprawie. Stwierdzone uchybienie jest tym bardziej znaczące, że Skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podnosił, że podejmowane dotychczas czynności w jego sprawie były stronnicze, a Burmistrz G. nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości (k. 7 akt adm.). Te zarzuty odwołania również nie zostały zweryfikowane choćby poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, na etapie postępowania odwoławczego. Organ – i to pomimo wyraźnego zarzutu Skarżącego – nie dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście – konkretnych okoliczności – tej badanej sprawy. Nie powtórzono czynności przeprowadzonych przez podlegającego wyłączeniu pracownika, ani nie przedstawiono Skarżącemu możliwości ich powtórzenia, ale na podstawie poczynionych przez podlegającego wyłączeniu pracownika czynności wydano decyzję o wymeldowaniu Skarżącego. Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 2 i § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na wady postępowania dowodowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji brak wiarygodnych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy, Sąd nie może aktualnie przesądzić kwestii zasadności złożonego wniosku o wymeldowanie R. S. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności przedstawienie R. S. możliwości powtórzenia wszystkich czynności podjętych w jego sprawie przez K. S., a następnie w zależności od stanowiska Skarżącego: ponownie ich albo przyjęcie jego oświadczenia o rezygnacji z tej możliwości, a następnie dopiero merytoryczne rozpoznanie sprawy.