IV SA/Po 663/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymislawska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. M. F. prowadzący wówczas działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (zwaną dalej "zezwoleniem") Marszałka Województwa [...] będącą pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji – stacji sortującej bębnowo-sitowej przeznaczonej do przetwarzania odpadów budowlanych i odpadów opakowaniowych, w części dotyczącej pozwolenia na zbieranie odpadów na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] w graniach działki [...]. Wnioskowana zmiana miała dotyczyć poszerzenia spektrum zbierania odpadów o odpady podlegające biodegradacji oraz odpady komunalne niesegregowane. W pkt I. decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Starosta [...] (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zmienił zezwolenie poprzez udzielenie pozwolenia na zbieranie w zakresie dotyczącym odpadów podlegających biodegradacji (kod odpadu: [...]). Starosta odmówił natomiast zmiany pozwolenia w zakresie analogicznym do odpadów o kodzie [...] – niesegregowanych (zmieszanych) odpadach komunalnych (pkt II). Pozostałe warunki zezwolenia pozostały bez zmian (pkt III). W związku z brakiem przeprowadzonej procedury zmiany sposobu użytkowania części obiektu hali namiotowej na terenie zakładu w [...] na potrzeby prowadzenia w niej dodatkowo gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi, Starosta stwierdził, że M. F. nie zapewnił możliwości należytego wykonywania działalności w zakresie zbierania zmieszanych odpadów komunalnych. Wobec braku potwierdzenia działalności w specjalistycznej procedurze wynikającej z przepisów budowlanych, przydatności hali namiotowej do bezpiecznego dla środowiska i ludzi prowadzenia działalności zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi, uznano, że przedstawiony we wniosku sposób postępowania z takimi odpadami może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i środowiska. Argumentem za odmową zmiany zezwolenia była także treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach gdzie określono zakaz magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych. Odwołanie od punktu II decyzji Starosty (odmowa zmiany zezwolenia w przedmiocie zmieszanych odpadów komunalnych) wniósł M. F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, art. 7 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej "k.p.a.") poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące przyjęciem, że hala namiotowa znajdująca się na działce nr [...] w [...] w zakresie zbierania zmieszanych odpadów komunalnych nie spełnia wymagań wynikających z przepisów budowlanych i taki sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska. Sformułowano również naruszenie art. 86 w związku z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r., poz 353) w związku z art. 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936), - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że decyzja środowiskowa wydana dla przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...] wiąże Starostę orzekającego w tym przedmiocie i w konsekwencji przyjęcie, że zapisy decyzji środowiskowej uniemożliwiają zmianę zezwolenia. Zdaniem M. F. naruszono również art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji przy ul. [...] w [...] wymagałoby zmiany pozwolenia na użytkowanie ustalonego decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Wnoszący odwołanie zarzucił także naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zmianami, zwanej dalej "u.o.o.") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu skutkujące odmową udzielenia zezwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych poprzez zmianę zezwolenia jest niemożliwe. W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., odwołujący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt II i w tym zakresie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie i stwierdziło, że postanowiono utrzymać decyzję Starosty w zaskarżonej części w mocy choć z innych przyczyn niż organ I instancji wskazuje w uzasadnieniu. Kolegium uznało, że ze względów formalnych, wnioskowana zmiana decyzji nie może być dokonana. Decyzja wydana przez organ II instancji została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 73/18. Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Kolegium ponownie utrzymało w mocy decyzję Starosty. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że [...] sp. z o.o. sp. k. (zwana dalej "Skarżącą" [zmiana organizacji przedsiębiorstwa]) prowadzi swoją działalność na podstawie powołanego już zezwolenia. W ramach tego zezwolenia Skarżąca nie mogła zbierać m.in. odpadów o kodzie [...] - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Ponadto, Skarżąca uzyskała decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "przekształceniu bazy technicznej w Zakład [...], ul. [...], w granicach działki nr ew. [...]". W niniejszej decyzji został określony m.in. warunek zabraniający magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 983/18 uchylił ponownie decyzję organu II instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w II instancji, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał na zakaz zbierania odpadów komunalnych poza miejscem ich wytwarzania wynikający z art. 23 ust. 2 u.o.o. jak i z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy [...]. Zakaz nie dotyczy jedynie odpadów komunalnych zbieranych w stacji przeładunkowej prowadzonej przez podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie Kolegium, rolą organów jest ocena czy sposób zbierania odpadów komunalnych przez Skarżącą odpowiada pojęciu stacji przeładunkowej (nota bene niezdefiniowanej w u.o.o.) oraz czy podmiot posiada odpowiednią infrastrukturę do tego rodzaju działalności. Organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny w tym zakresie nie został wyjaśniony, gdyż z akt sprawy wynika, że Skarżąca w celu dostosowania bazy do wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości dokonała prac budowlanych, które w efekcie końcowym nie pozwalają na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Kolegium poleciło Staroście dokonanie oceny w zakresie zbierania odpadów komunalnych w ramach stacji przeładunkowej, czy przedstawiony we wniosku sposób zbierania odpadów odpowiada pojęciu stacji przeładunkowej oraz czy podmiot posiada odpowiednią infrastrukturę do tego rodzaju działalności. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciwie od decyzji, Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a., a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Naruszenie miało polegać na uchyleniu w całości decyzji w sytuacji, gdy pkt I oraz III decyzji Starosty nie były objęte odwołaniem, Sąd nie orzekał w tym zakresie. W ocenie Skarżącej, doszło także do naruszenia zasady reformationis in peius. W związku z tym, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., a także na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną w powyższych okoliczności faktycznych, Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie odpowiada prawu. Istotę sprawy stanowi rozpoznanie wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę treść art. 64e p.p.s.a. Sąd ogranicza się jedynie do rozpatrzenia sprawy pod kątem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie ze sprzeciwu od decyzji uniemożliwia rozpoznanie przez Sąd wszelkich aspektów sprawy innych niż procesowe, a zatem Sąd nie przesądza o meritum sprawy. Sąd uznając zarzuty sformułowane w sprzeciwie za zasadne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości według następujących argumentów. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. w pkt I dokonała zmiany w zezwoleniu w zakresie zbierania odpadów podlegających biodegradacji. W pkt II. z kolei, odmówiono Skarżącej poszerzenia swojej działalności o zbieranie niesegregowanych odpadów komunalnych. Pozostałe warunki określone w zezwoleniu pozostały niezmienione (pkt III decyzji). M. F. zaskarżył decyzję Starosty jedynie w pkt II. – w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych. Oznacza to, że pozostały zakres decyzji (pkt I oraz III), który nie został przez wnioskodawcę zakwestionowany uzyskał przymiot ostateczności, który nie podlega rozstrzyganiu w postępowaniu odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 (https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA") – "W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa". Wobec powyższego, uzasadniona jest konstatacja, według której zakres rozstrzygania organu II instancji ulega ograniczeniu w momencie upływu terminu do wniesienia odwołania wobec części niezaskarżonej. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ odwoławczy może prowadzić postępowanie odwoławcze, co więcej ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. W ocenie Sądu, zasada skargowości w postępowaniu administracyjnym wyznacza zakres działania organu administracji publicznej. Wyrażona zasada skargowości oraz rola strony postępowania inicjującej postępowanie odwoławcze przez wniesienie odwołania od decyzji wydanej w I instancji jest w tym zakresie wiążąca dla organu II instancji (por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/18, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, CBOSA). Po przekazaniu sprawy po raz kolejny do rozpoznania przez Kolegium, stwierdzono, że stan faktyczny w zakresie dowiedzenia czy sposób zbierania odpadów odpowiada pojęciu stacji przeładunkowej oraz czy podmiot posiada odpowiada odpowiednią infrastrukturę do zbierania odpadów komunalnych, nie został należycie ustalony. Warto przypomnieć, że przedmiotowe rozważania odnoszą się do zagadnień podejmowanych w pkt. II decyzji Starosty, a mimo to, Kolegium postanowiło uchylić decyzję organu I instancji w całości. Zasadny jest więc wniosek, że Kolegium orzekło poza granicami dopuszczalnego rozpoznania odwołania. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżona jest decyzja Starosty tylko w zakresie odmowy zmiany zezwolenia w przedmiocie zbierania odpadów komunalnych. Pozostały zakres (nieobjęty odwołaniem) uzyskał przymiot ostateczności, a więc nie może podlegać kontroli instancyjnej sprawowanej przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego. Tym samym, nie jest możliwe w tym zakresie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Nieuprawnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. implikuje konieczność uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, o czym Sąd orzekł w pkt I. sentencji wyroku. Podkreślić należy, że wobec powołanego brzmienia przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a. za nieskuteczne należy uznać ograniczenie zakresu sprzeciwu, bowiem, uwzględniając go, Sąd nie może uchylić zaskarżonej decyzji w części. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji przeprowadzając postępowanie odwoławcze ograniczy się do zakresu sprawy wyznaczonego przez treść odwołania Skarżącej. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), Sąd w pkt II. sentencji wyroku zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł ([...] zł – wpis od sprzeciwu, [...] zł – czynności podejmowane przez radcę prawnego przed sądem I instancji).