IV SA/Po 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o odmowie wydania zaświadczenia, 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia numer sprawy: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 13 sierpnia 2010 r. do Urzędu [...] (dalej w skrócie: "UMP") wpłynął wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "Wspólnota", "Wnioskodawca" lub "Skarżący") z dnia 11 sierpnia 2010 r., podpisany przez W. Ś. i K. B., o informację-potwierdzenie w trybie art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") faktu, czy zarządca budynku będącego własnością Miasta [...] (dalej: "Miasto") przed sprzedażą lokali w przedmiotowym budynku, kiedykolwiek zwrócił się ze zgłoszeniem lub wnioskiem w sprawie modernizacji lub przebudowy pomieszczeń strychowych w budynku posadowionym przy ul. [...] w celu adaptacji pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne, jak również, czy po wykonaniu remontu uzyskał decyzje o zmianie sposobu użytkowania ww. pomieszczeń. Wnioskodawca nadmienił, że po zaadaptowaniu strychów na mieszkania lokatorzy nie dysponują powierzchnią umożliwiającą suszenie bielizny i nie mają swobodnego dostępu do połaci dachowej. Nadto zwrócił się o kserokopię ekspertyzy wytrzymałości stropu, wskazując, że Wspólnotę niepokoją występujące oberwania tynku na sufitach niższych kondygnacji i pęknięcia ścian. Zarząd zastrzegł, że były zarządca budynku, Miejskie [...] twierdzi, iż nigdy nie był w posiadaniu takiego dokumentu. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. (nr sprawy: [...]) Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego adaptacji pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...], w zakresie występowania zarządcy nieruchomości jako wnioskodawcy w odniesieniu do następujących spraw dotyczących adaptacji części strychu na mieszkania: [...] a także w zakresie ekspertyzy wytrzymałości stropu w dokumentacji archiwalnej ww. spraw. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobach archiwalnych UMP nie odszukano akt 3 ww. spraw, co uniemożliwia wydanie stosownego zaświadczenia. Postanowienie doręczono jednemu z dwóch członków Zarządu Wspólnoty, którzy sygnowali wniosek. W zażaleniu Wspólnota, reprezentowana przez jednoosobowy Zarząd w osobie J. J., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu, zreferowawszy treść wniosku z [...] sierpnia 2010 r. oraz zaskarżonego postanowienia, Skarżący podniósł, że w wydanym [...] listopada 2012 r. zaświadczeniu [co do innych jeszcze lokali objętych ww. wnioskiem – uw. Sądu] organ nie odniósł się do zagadnienia zamiany sposobu użytkowania pomieszczeń, tj. nie oświadczył o wydaniu, bądź nie, decyzji o zmianie sposobu użytkowania przebudowanych pomieszczeń. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując jako podstawę art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a. – umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu SKO napisało, że zgodnie z art. 218 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi. Postępowanie w tej kwestii ma charakter uproszczony. Organ przeprowadza tylko niezbędne postępowanie wyjaśniające, polegające na badaniu zgodności żądanej treści zaświadczenia z posiadanymi w rejestrach lub ewidencji danymi. Nie ma podstaw do wydania w tym postępowaniu zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności. Prowadzenie przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego poza własnym zbiorem danych w celu wydania żądanego zaświadczenia nie znajduje uzasadnienia. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie można rozważyć ubieganie się o uzyskanie informacji dotyczącej wskazanych spraw w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Organ II Instancji podkreślił, że orzekając jak w sentencji postanowienia wziął pod uwagę przepis art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm., dalej: "ustawa o własności lokali", w skrócie: "u.w.l."), w myśl którego, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Tymczasem zażalenie podpisała jedna osoba, J. J., który został wskazany jako adresat do korespondencji. Zdaniem SKO nie wiadomo, czy J. J. jest członkiem Zarządu Wspólnoty, bowiem w umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną z 01 lutego 2011 r. wymienione są inne osoby reprezentujące Zarząd Wspólnoty. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota, reprezentowana przez jednoosobowy Zarząd, który podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niezrozumiałe, gdyż nie oczekiwał prowadzenia przez UMP postępowania wyjaśniającego, bo takowe, jego zdaniem, nie powinno być wszczynane. Zarząd zwracał się o potwierdzenie dokonanej czynności administracyjnej, a do tego, zdaniem Skarżącego, wystarczy ewidencja wydanych zaświadczeń. Skarżący podkreślił, że odmowa wydania zaświadczenia jest dla Wspólnoty poważnym problemem, bowiem nie pozwala ustalić legalności zabudowy trzech spośród ośmiu adaptacji. SKO w ogóle nie odniosło się do zasadności odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego trzech adaptacji, chociaż Wspólnota Mieszkaniowa otrzymała informację dotyczącą pięciu pozostałych adaptacji. Od lat Wspólnota próbuje wyjaśnić prawidłowość adaptacji przy pomocy nadzoru budowlanego. Brak skuteczności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje, że Wspólnota sama musi dążyć do ustalenia, czy powstała adaptacja strychów jest legalna i czy nie zagraża bezpieczeństwu ogółu mieszkańców. Adaptacja strychu została wykonana w okresie, kiedy wyłącznym właścicielem budynku było Miasto. Doszło wówczas do szeregu nieprawidłowości, które mogą skutkować katastrofą budowlaną. Skarżący zarzucił "brak konkretów uzasadniających umorzenie". Ponadto zauważył, że skoro SKO nie widziało komu i czy w ogóle ma odpowiedzieć, powinno wezwać Wspólnotę do terminowego uzupełniania braków. Organ nie wziął pod uwagę tego, że przez cztery lata skład Zarządu Wspólnoty miał prawo się zmienić, do czego rzeczywiście dwukrotnie doszło, i obecnie Zarząd jest jednoosobowy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Wskazał, że orzekając o umorzeniu SKO kierowało się art. 21 u.w.l. Ponadto zauważył, że autor zażalenia podniósł w skardze, iż od [...] października 2012 r. Wspólnota powołała jednoosobowy Zarząd, w jego osobie. Tymczasem postanowienie organu I instancji zostało skierowane i doręczone osobie, która już nie była członkiem Zarządu Wspólnoty. SKO wyjaśniło, że nie mogło uwzględnić skargi w całości, gdyż nie jest władne wydać zaświadczenia żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do takich postanowień należy niewątpliwie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści, co expressis verbis wynika z art. 219 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, choć każdy z innej przyczyny. W pierwszej kolejności Sąd ocenia jako trafne te argumenty skargi, które dotyczą zaskarżonego postanowienia – SKO pochopnie umorzyło postępowanie zażaleniowe. Rzeczywiście wniosek o wydanie zaświadczenia podpisały dwie osoby przedstawiające się jako Zarządu Wspólnoty, zaś zażalenie na postanowienie podpisała inna osoba, również wskazująca, że działa jako Zarząd Wspólnoty. W takiej sytuacji elementarnym obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy osoba, która podpisała zażalenie tworzy (współtworzy) Zarząd reprezentujący Wspólnotę. Tymczasem SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że nie wiadomo, czy osoba wnosząca zażalenie jest członkiem Zarządu oraz wskazało, iż w umowie z [...] lutego 2011 r. o zarządzanie nieruchomością wspólną wymienione zostały inne osoby stanowiące Zarząd. Ubocznie godzi się zauważyć, że w tej umowie nie została też wymieniona jedna z osób podpisujących wniosek (W. Ś.). Gdyby zaś organ wezwał osobę, która podpisała zażalenie (J. J.), do wykazania swego umocowania do reprezentowania Wspólnoty, to ustaliłby, że uchwałą z [...] października 2012 r. nr [...] członkowie Wspólnoty powołali jednoosobowy Zarząd, właśnie w osobie J. J. W świetle tej uchwały, której kopię załączono do skargi a poświadczony odpis złożono do akt, Sąd ocenia, że zażalenie zostało podpisane i wniesione prawidłowo, a Wspólnota była reprezentowana właściwie. Sąd podkreśla, że postępowanie w sprawach zaświadczeń ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do której się ono odnosi (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 687 i przywołane tam orzecznictwo). W konsekwencji organ administracji prowadzący takie postępowanie ma m.in. obowiązek przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Nie do zaakceptowania więc jest sytuacja, w której organ administracji umarza postępowanie, ponieważ osoba, która wniosła podanie (tu: zażalenie), nie udokumentowała z własnej inicjatywy uprawnienia do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej. Upływ ponad dwóch lat pomiędzy złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia a wniesieniem zażalenia na postanowienie odmawiające jego wydania, a także fakt załączenia do zażalenia odpisu postanowienia organu I instancji adresowanego do innej osoby niż autor zażalenia, tym bardziej powinny wzmóc czujność organu II instancji i skłonić do poczynienia własnych ustaleń co do aktualnej reprezentacji Wspólnoty. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi Sąd stwierdza, że zaskarżonym postanowieniem SKO umorzyło postępowanie odwoławcze, zaś organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia. Z powodów opisanych niżej Sąd uchylił również postanowienie organu I instancji. Należy jednak zauważyć, że wbrew oczekiwaniom Skarżącego, kwestia prawidłowości (legalności) adaptacji strychu oraz ocena skuteczności działania organów nadzoru budowlanego, wymykają się kognicji Sądu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, toczącej się ze skargi na postanowienie umarzające postępowanie odwoławcze. Specyfika postępowań w sprawach zaświadczeń polega na tym, że to organy pierwszej instancji, co do zasady, posiadają zasoby (ewidencje, rejestry, archiwa bądź inne dane), na podstawie których możliwe jest wydanie zaświadczenia. Zatem w niniejszej sprawie – gdyby Sąd z powołaniem się na konieczność ścisłego respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uchylił jedynie zaskarżone postanowienie SKO (z uwagi na nierozpoznanie przez ten organ sprawy co do meritum) – SKO byłoby i tak zmuszone uchylić postanowienie organu I instancji, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o posiadane przez ten organ zasoby. Zatem, w ocenie Sądu, poprzestanie na skontrolowaniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie formalnego rozstrzygnięcia SKO, w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziłoby do zbędnego wydłużenia załatwienia całej sprawy. Z tego powodu Sąd uchylił, po wcześniejszym skontrolowaniu, również merytoryczne postanowienie Prezydenta Miasta, a to z następujących względów. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ I instancji uznał słusznie (acz milcząco) interes prawny Wspólnoty w uzyskaniu zaświadczenia. Skoro bowiem w określonej nieruchomości zostały wyodrębnione lokale, to wspólnota mieszkaniowa – jako podmiot prawny obejmujący ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, mogący nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwany (art. 6 u.w.l.) – ma interes prawny w potwierdzeniu stanu (prawnego, fizycznego) lokali znajdujących się w tejże nieruchomości. Dalej Sąd zauważa, że z treści postanowienia organu I instancji wynika wprost, iż Prezydent Miasta oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na konstatacji braku akt trzech wymienionych spraw, wskazując, że "nie odszukano" tych akt w zasobach archiwalnych UMP. Jak jednak słusznie podniesiono w skardze, art. 218 § 1 k.p.a. ujmuje źródła danych mogących posłużyć do wydania zaświadczenia znacznie szerzej – wskazując na prowadzone przez organ "ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu". Zatem fizyczny brak akt danej sprawy niczego jeszcze nie przesądza, skoro poszczególne czynności urzędowe lub decyzje mogły (a niekiedy wręcz powinny) zostać odnotowane w prowadzonych przez organ ewidencjach lub rejestrach. Tytułem przykładu godzi się zauważyć, że art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek prowadzenia rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę (oraz przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego). Ponadto w art. 82b p.b. mowa jest jeszcze o rejestrze wniosków o pozwoleniu na budowę. Co więcej, trudno przyjąć, że – pomimo, iż formalnie taki obowiązek nie wynika wprost z przepisów – organ administracji nie prowadzi żadnych innych ewidencji, w szczególności ewidencji otrzymanych zgłoszeń robót budowlanych lub zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie ulega wątpliwości, że skoro został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia, i organ administracji ustalił, iż wnioskodawca ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny, to rolą organu administracji było wszechstronne sprawdzenie w postępowaniu wyjaśniającym, czy możliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia w oparciu o wszystkie posiadane przez ten organ dane, a nie ograniczenie się jedynie do poszukiwania akt sprawy. Ubocznie zresztą należy zauważyć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nakładał na Prezydenta Miasta obowiązek podjęcia starań również w celu wyjaśnienia losu zaginionych akt (aktualnego miejsca ich składowania lub podmiotu / organu znajdującego się obecnie w ich posiadaniu), które wszak powinny znajdować się w posiadaniu tego organu. Ponadto organ załatwiając sprawę wniosku o zaświadczenie winien odnieść się (pozytywnie bądź negatywnie) do wszystkich żądań zawartych we wniosku. Mając wszystko to na uwadze Sąd ocenia, że w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie w tym sensie, że bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarazem Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w skardze, że niedopuszczalne jest załatwianie wniosku o wydanie zaświadczenia przez okres ponad dwóch lat, skoro ustawodawca zastrzegł w art. 217 § 3 k.p.a., iż zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że zawarty w niej wniosek o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień okazał się w pełni zasadny, z przyczyn opisanych powyżej. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 100 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania i poglądy prawne Sądu, i wnikliwie przeprowadzi niezbędne postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), w tym także obejmujące dotychczas nie zbadaną przez organ kwestię zmiany sposobu użytkowania przebudowanych pomieszczeń. Organ winien mieć przy tym na względzie zasadę, że zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, zaś nie dotrzymanie tego terminu daje podstawę do wdrożenia przez stronę środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania organu.