IV SA/Po 665/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) As. Sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant ref- staż. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]maja 2004r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie własne Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2004 roku nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych 100/sto/złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ I.Kucznerowicz /-/ P.Miładowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak IV SA/Po 665/04 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...]grudnia 2000 r. skarżący K. U. wystąpił po raz pierwszy do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w czasie II wojny światowej w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ulicy [...], co udokumentował zaświadczeniem Archiwum Państwowego w Ł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Kierownik Urzędu) działając na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142 poz. 950 ze zmianami - dalej: ustawa o kombatantach) postępowanie w sprawie złożonego wniosku umorzył, w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, iż wnioski o przyznanie uprawnień kombatanckich osoby zainteresowane mogły składać do dnia 31 grudnia 1998 r., którego terminu strona nie dochowała. Pismem z dnia [...]września 2002 r., które do Urzędu wpłynęło w dniu [...] września 2002 r. , K.U. zwrócił się do Kierownika Urzędu o udzielenie informacji, czy złożony wcześniej wniosek będzie automatycznie ponownie rozpatrzony w przypadku przywrócenia terminu do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich oraz, czy będzie musiał ponownie składać te same dokumenty. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2002 r. nr [...], Kierownik Urzędu - działający z jego upoważnienia uprawniony pracownik tego organu, poinformował wnioskodawcę, iż w przypadku nowelizacji ustawy o kombatantach i przywrócenia terminu składania wniosków nie będzie konieczne składanie nowych wniosków, lecz należy wystąpić do Urzędu o wznowienie rozpatrzenia sprawy. Z wnioskiem takim K. U. wystąpił w dniu [...] września 2003 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 4/02, oraz stwierdzoną tym wyrokiem niezgodność art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 149 §3 k.p.a. w zw. z art. 145a §1 i 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż skargę o wznowienie postępowania administracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Ponieważ wyrok z dnia 15 kwietnia 2003 r. wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło 29 kwietnia 2003 r., stąd skarga złożona została z uchybieniem miesięcznego terminu, co skutkuje koniecznością negatywnego jej rozpatrzenia. Decyzja została stronie doręczona w dniu 13 października 2003 r. Wnioskiem z dnia [...] października 2003 r. K. U. zwrócił się do Kierownika Urzędu z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania wyjaśniając, że upływ terminu przeoczył ponieważ w okresie letnim wraz z żoną przebywał na działce. Przedmiotowy wniosek strona złożyła w Zarządzie Okręgowym Związku Kombatantów i byłych Więźniów Politycznych w K., lecz wraz z dokumentacją, Rekomendacją Związku oraz wnioskami dwudziestu innych osób przedmiotowy wniosek wpłynął do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. w dniu [...] października 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Kierownik Urzędu działając na podstawie art. 59 §2 w zw. z art. 58 §1 i 2 k.p.a. odmówił przywrócenia przedmiotowego terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż wniosek o przywrócenie terminu strona złożyła po upływie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, w dniu [...] października 2003 r. Postanowienie doręczono stronie w dniu [...] marca 2004 r., wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia poprzez złożenie zażalenia. Składając w dniu [...] marca 2004 r. zażalenie strona argumentowała, że wniosek złożyła w terminie, w Zarządzie Okręgowym Związku Kombatantów w K., po rozmowie i za radą Prezesa Zarządu, który w jego obecności rozmawiał w tej sprawie z pracownikiem Urzędu, a po tej rozmowie zobowiązał się niezwłocznie przesłać wniosek do Kierownika Urzędu. Zdaniem strony do uchybienia terminu nie doszło, on sam w żaden sposób nie zawinił, jak również nie rozumie dlaczego organ odmawia mu przyznania uprawnień, do których z racji udokumentowanego pobytu w obozie przesiedleńczym ma prawo. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr DO [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...]marca 2004 r., w całości podtrzymując zawartą w nim argumentację. Kierownik Urzędu wyjaśnił nadto, iż organizacja społeczna, jaką jest Związek Kombatantów, nie jest organem administracji publicznej, stąd złożenie wniosku o przywrócenie terminu w siedzibie Związku jest bezskuteczne w świetle przepisów k.p.a. Organ wyjaśnił, iż o tym, czy termin dokonania czynności został zachowany, decyduje wpłynięcie pisma do Urzędu, co w badanym przypadku miało miejsce po upływie 7 dni od doręczenia stronie decyzji z dnia [...]września 2003 r. W skardze na powyższe postanowienie K. U. wniósł o jego uchylenie, żądając merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich. Wskazując na zbytni formalizm w działaniu organu skarżący odwołał się do przepisu art. 65 §2 k.p.a., podkreślając, iż Związek Kombatantów od lat pośredniczy w wymianie korespondencji pomiędzy Urzędem i osobami zainteresowanym uzyskaniem uprawnień kombatanckich i nigdy tego pośrednictwa nie kwestionowano. Podkreślił ponadto, iż z racji sprawowanego nadzoru nad Związkiem Kombatantów Kierownik Urzędu powinien zbadać sprawę i wydać odpowiednie zalecenia, aby takie sytuacje nie miały miejsca w przyszłości. Skarżący podkreślił, iż niezrozumiałe jest pozbawianie go prawa do uzyskania świadczeń kombatanckich z przyczyn formalnych, gdy w sprawie doszło zaledwie do kilkudniowego opóźnienia. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, dodatkowo podnosząc, iż wbrew argumentacji strony, nie sprawuje nadzoru nad działalnością związków kombatanckich w rozumieniu art. 17 ust. 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 par. 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonego aktu organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, przy czym zgodnie z art. 134 tej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W przedmiotowej sprawie postanowienia wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu przysługuje zażalenie. W wypadkach gdy takie postanowienie wydał organ określony w art. 5 §2 pkt 4 k.p.a., stosując art. 127 § 3 kpa w związku z art. 144 kpa, należy dojść do wniosku, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia winna je kwestionować w formie złożenia orzekającemu organowi administracji publicznej środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 52 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne "po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem odwoławczym w sprawie". W odniesieniu do orzeczeń wydawanych przez centralne organy administracji rządowej, jakim jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, takim środkiem odwoławczym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykorzystanie zatem tego środka jest warunkiem dopuszczalności złożenia skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. OSP 4/96, ONSA 1997 Nr 2 poz. 44). W rozpatrywanej sprawie skarga do tut. Sądu Administracyjnego złożona została na postanowienie Kierownika Urzędu, które wydane zostało w trybie art. 138 §1 w zw. z art. 144 k.p.a., a więc z naruszeniem art. 127 §3 w związku z art. 144 k.p.a. Okoliczność ta nakazuje uchylić zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem prawa, nie stanowi natomiast przesłanki do odrzucenia skargi, bowiem w sprawie zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania i w konsekwencji skarga dotyczy rozstrzygnięcia, które było przedmiotem dwukrotnego badania właściwego w sprawie organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego uchybienia w rozpatrywanej sprawie wadliwy był także przyjęty przez Kierownika Urzędu tryb rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o przyznanie uprawnień kombatanckich na etapie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK/4/02. W sytuacji, gdy złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] września 2001 r. wpłynął z naruszeniem miesięcznego terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania, a jednocześnie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis pisma, które w dniu [...] października 2002 r. organ skierował do strony w związku z jej zapytaniem o możliwość wznowienia postępowania w przypadku nowelizacji ustawy o kombatantach (...), rozważenia wymagało, czy strona została wówczas właściwie poinformowana, czy otrzymana przez nią informacja miała wpływ na dalsze jej postępowanie, a także, czy w sprawie doszło do uchybienia terminu do złożenia skargi o wznowienie. Oczywistym jest, iż informując K. U. o konieczności wystąpienia o wznowienie rozpatrzenia sprawy organ nie poinformował go, iż wniosek taki należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym w piśmie Urzędu z dnia [...] października 2002 r. strona otrzymała informację niepełną, a zważyć należy, iż działając w zaufaniu do organu Państwa nie musiała kontrolować na bieżąco prac Sejmu oraz posiedzeń Trybunału Konstytucyjnego. Składając skargę o wznowienie postępowania w dniu [...] października 2003 r. strona skarżąca nie była tym samym świadoma półrocznego uchybienia terminowi, o którym stanowi przepis art. 145 a §1 k.p.a. W świetle powyższego uznać należy, iż sprawie doszło do naruszenia zasady udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi, lub powinien stwierdzić, że zamierza ona podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. Pracownik administracji ma przy tym obowiązek udzielania informacji w możliwie jasny sposób, a informacja przekazywana przez organy administracji powinna być przydatna do realizowania celów założonych przez osoby wnioskujące o jej udzielenie. Urzędnik jest więc obowiązany przekazywać informację w taki sposób, aby zrozumiał ją konkretny obywatel. W niniejszej sprawie wraz z wpłynięciem do Kierownika Urzędu wniosku o wznowienie postępowania, który to wniosek był związany z wyeliminowaniem przez Trybunał Konstytucyjny z ustawy o kombatantach (...) jej art. 22 ust. 3, organ ten zobligowany był zwrócić się do strony z informacją o stwierdzonym uchybieniu terminu oraz propozycją złożenia wniosku o przywrócenie terminu wraz z podaniem trybu i sposobu złożenia takiego wniosku (skargi). Postępowanie takie co prawda wykracza poza ramy standardowe obowiązku udzielania informacji i pouczeń przez organ administracji publicznej, lecz zważywszy na wcześniejsze niepełne pouczenie strony o sposobie wznowienia sprawy, było w tym przypadku konieczne. Tylko w ten sposób organ mógł bowiem unicestwić skutki wadliwego (bo niepełnego) pouczenia strony o możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich po zmianie przepisów ustawy o kombatantach (...). W tych okolicznościach wydanie w dniu [...] września 2003r. decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego uznać należy za przedwczesne. Niezależnie od powyższego Kierownik Urzędu powinien rozważyć możliwość zmiany decyzji z dnia [...] września 2001 r. w trybie art. 154 k.p.a., co jest możliwe, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący dochodzi przyznania mu uprawnień kombatanckich, co nakazuje uznać, że w sprawie mamy do czynienia z jego słusznym interesem, natomiast interes społeczny występuje w każdej sprawie, w której badana jest możliwość uzyskania przedmiotowych uprawnień przez osoby, na których dzieciństwie i życiu wojna oraz jej skutki odcisnęły swoje piętno, a ustawodawca polski postanowił choćby częściowo im to zrekompensować, przyjmując ustawę, na mocy której osoby takie mogą otrzymać określone w niej uprawnienia. Tym samym ustalenia wymagało, jakie znaczenie należy nadać treści pisma z dnia [...] września 2003 r., które oznaczone zostało przez stronę jako "wznowienie rozpatrzenia sprawy związanej z przyznaniem dodatku kombatanckiego" (k. 22 akt sprawy). W ustawie Kodeks postępowania administracyjnego ustawodawca przyjął w art. 63 §1 zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma O tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje strona. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W sytuacji, gdy w sprawie doszło do uchybienia terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania, zarazem skarżący jest osobą starszą, w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Archiwum Państwowego w Ł., które dokumentuje jego pobyt w obozie przesiedleńczym, a w korespondencji kierowanej do Kierownika Urzędu po doręczeniu wskazanej decyzji nadal domaga się przyznania wnioskowanych uprawnień, Kierownik Urzędu winien powziąć wątpliwości co do charakteru pisma z dnia [...] września 2003 r., w szczególności co do tego, czy stanowi ono skargę o wznowienie postępowania czy wniosek o zmianę decyzji w innym trybie (art. 235 §1 k.p.a.), co w konsekwencji nakładało na ten organ obowiązek zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 k.p.a., wymieniony organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. Organ winien ustalić, czego w istocie skarżący dochodzi, pouczyć go w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a., jak również przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01). Tym samym należy uznać zaskarżone postanowienie za co najmniej przedwczesne i jako takie wydane z naruszeniem art. 58 k.p.a., a samo działanie Kierownika Urzędu w niniejszej sprawie jako naruszenie art. 127 §3 oraz 235 §1 tej ustawy. Za chybione uznać natomiast należy zarzuty skargi dotyczące obowiązku uwzględnienia przez organ daty złożenia wniosku o przywrócenie terminu w Zarządzie Okręgowym Związku Kombatantów dla oceny dochowania przez stronę terminu. W tym zakresie Sąd w całości podziela argumentację Kierownika Urzędu, iż złożenie wniosku w Zarządzie Okręgowym Związku Kombatantów uznać należy za bezskuteczne. Z art. 65 § 2 k.p.a wynika, że środek prawny wniesiony do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu uważa się za wniesiony z zachowaniem terminu ustawowego, a wskazana organizacja nie jest organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 §2 pkt 3 k.p.a. Z racji przyjętej przez Sąd argumentacji kwestia ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy. Rozpatrując ponowienie sprawę Kierownik Urzędu ustali, jakie znaczenie należy nadać korespondencji skarżącego kierowanej do niego po doręczeniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. i w oparciu o te ustalenia rozpatrzy ją merytorycznie. Organ w szczególności rozważy możliwość zmiany decyzji z dnia [...]września 2001 r. w trybie art. 154 k.p.a. lub uwzględniając znajdujący się w aktach sprawy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania oraz treść niepełnego pouczenia, które strona otrzymała w piśmie z dnia [...].10.2002 r., termin ten przywróci, a następnie wznowi postępowanie w sprawie i wyda decyzję merytoryczną w przedmiocie uprawnień kombatanckich. Wobec uchylenia zaskarżonych postanowień decyzja w sprawie wyboru trybu rozpatrzenia wniosku strony należy do Kierownika Urzędu, który winien przy tym rozważyć możliwość zmiany decyzji z dnia [...]września 2003 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/I. Kucznerowicz jf