IV SA/Po 665/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w K. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/B. Popowska /-/G.Radzicka /-/D.Rzyminiak - Owczarczak MB Decyzją z dnia [...] 2005 r., [...] Starosta K. przyznał H. P. prawo do dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. w wysokości 30% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia). Decyzją z dnia [...] 2006 r., [...], działając na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 14 lit. b), art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) Starosta K. orzekł o uchyleniu w całości ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] i o przyznaniu prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu kolejnej rejestracji, H. P. przedłożył świadectwo pracy z Firmy A., z którego wynika, że w tej firmie Strona pracowała od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r., zaś od dnia [...] września 2005 r. Strona podjęła pracę w innej firmie – Firmie B. Według Organu, taka zmiana pracodawcy nie jest traktowana jako kontynuacja zatrudnienia. Odwołując się od powyższej decyzji H. P. stwierdził, iż nie zmieniał pracodawcy, ale to pracodawca zmienił pieczątkę, a zatem drugie zatrudnienie podjął w tej samej firmie. Odwołujący się dodał, iż faktycznie nie zmienił się ani pracodawca, ani samochód, którym jeździł Odwołujący się, ani baza postoju samochodów, a także to, iż co miesiąc H. P. otrzymywał oświadczenie wymagane przez Powiatowy Urząd Pracy od tego samego pracodawcy – S. P.. Odwołujący się dodał, iż także pracownicy Powiatowego Urzędu Pracy nie zorientowali się, że jakaś zamiana nastąpiła. H. P. wskazał także na swoją trudną sytuację życiową i ostatecznie wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z postanowieniami art. 48 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia dodatek aktywizacyjny przysługuje bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku, a skoro w wyniku kolejnego zatrudnienia – w firmie B Odwołujący się nie kontynuował zatrudnienia u tego samego pracodawcy, a więc zaczął tę druga pracę nie jako bezrobotny, to dodatek aktywizacyjny, przysługujący tylko bezrobotnym, Mu się nie należy. Organ wskazał także, iż argumenty Odwołującego się, iż zmiana pracodawcy polegała tylko na zmianie nazwy, nie mogą mieć wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, H. P. w całości powtórzył swoje argumenty podniesione w odwołaniu i wniósł o utrzymanie w mocy pierwotnej decyzji z dnia [...] 2005 r., nr [...] i powołanie na świadka Swojej żony. Skarżący nadmienił, iż z racji wykonywanej pracy – kierowcy "TIR"-a, często przebywał za granicą i to Jego żona przedstawiała co miesiąc wymagane do otrzymania dodatku aktywizacyjnego oświadczenia od pracodawcy, że Skarżący jest jego pracownikiem i nikt z Powiatowego Urzędu Pracy nie kwestionował prawidłowości wypłacanego dodatku. Odpowiadając na skargę, organ II instancji w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o Jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. Naruszenie polega głównie na nieprawidłowej interpretacji zastosowanego przez organy art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Stan faktyczny jest bezsporny i Sąd podziela ustalenia poczynione przez organy, uznaje jednak, iż organy dokonały nieprawidłowej jego kwalifikacji w świetle art. 48 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Z kolei ust. 4 ww. art. 48 wskazuje na sytuacje, w których dodatek akwizycyjny nie przysługuje. Zgodnie z tym przepisem, dodatek aktywizacyjny nie przysługuje w przypadku: 1) skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1, 2) podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony, lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny, 3) podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego. Przechodząc do oceny prawnej zacytowanych przepisów Sąd jest zdania, że organy, po pierwsze, interpretując art. 48 ust. 1 pkt 2 nadmierną wagę przywiązały do zwrotu "podjął" w odniesieniu do zatrudnienia. Zdaniem Sądu, bezpodstawne jest ograniczanie zakresu przesłanki przyznania zasiłku do momentu podjęcia zatrudnienia. Po drugie, organy nie wyciągnęły prawidłowego wniosku z treści ust. 4 ww. art. 48, tj., że przepis ten w sposób wyczerpujący wskazuje sytuacje, w których dodatek akwizycyjny nie przysługuje. Sąd przyznaje, iż zacytowane przepisy mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, ale tym bardziej przy ich egzegezie należy sięgać do reguł wykładni celowościowej i systemowej, poszukując takich norm, które najbardziej odpowiadać będą intencji racjonalnego ustawodawcy. Należy podkreślić, że ustawodawca, stworzył omawianą ustawę, aby określić zadania państwa i metody realizacji tych zadań w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Ustawodawca – tworząc ww. regulację - miał na celu, co zresztą wynika nie tylko z uzasadnienia projektu ustawy o promocji zatrudnienia, ale także ze źródłosłowia tak pojęcia "promocja" (zatrudnienia) jak i "aktywizacja" (zawodowa), zaktywizowanie bezrobotnych dzięki możliwości połączenia pracy i zasiłku. Innymi słowy chodziło o bardziej aktywne szukanie pracy przez bezrobotnego. Należy wskazać, iż ważniejszy dla ustawodawcy - niż wydatkowana na cele dodatku aktywizacyjnego kwota - był efekt zatrudnieniowy. Ustawodawca chciał więc promować inicjatywę osoby bezrobotnej i jej końcowy efekt w postaci znalezienia pracy. Tak więc, jeśli przesłanką, którą należy uznać za spełnioną do przyznania dodatku akwizycyjnego jest praca znaleziona z własnej inicjatywy, to dodatek akwizycyjny można traktować jak swego rodzaju wyróżnienie za inicjatywę bezrobotnego w poszukiwaniu pracy i wykonywanie tej pracy. Nawiązując do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Skarżący wykazał inicjatywę i aktywne poszukiwanie pracodawcy zakończyło się sukcesem w postaci zatrudnienia. Ten sukces zaś powinien być, w myśl ww. art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia "wynagrodzony" wypłatą należnego dodatku aktywizacyjnego. Organy obu instancji uznały jednak, że w świetle art. 48. ustawy o promocji zatrudnienia H. P. przysługuje dodatek tylko za okres "pierwszego zatrudnienia" – od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. Rozstrzygnięcie to, jak już podnoszono, opierało się na błędnej interpretacji wskazanego przepisu, dokonanej w pierwszej kolejności przez organ I instancji, a następnie organ II instancji. Skutkiem tej błędnej wykładni było zaś niesłuszne pozbawienie H. P. należnego Mu świadczenia w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. Jak już wskazano, w sprawie nie zaistniała żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w ust. 4 art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia, a tylko i wyłącznie przypadki określone w art. 48 ust. 4 cyt. wyżej ustawy stanowią podstawę do orzekania o utracie tego dodatku. Nadto Sąd jest zdania, iż prawidłowo odczytując intencje ustawodawcy zawarte w art. 48 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w kontekście całej ustawy o promocji zatrudnienia - zwrot "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" należy rozumieć szeroko, a więc w pojęciach tych mieści się każda praca podjęta przez bezrobotnego w okresie prawa do zasiłku, znaleziona z jego inicjatywy. Zdaniem Sądu, ww. przepis nie odnosi się do "liczby zatrudnień", które można podjąć, lecz każde kolejne zatrudnienie bezrobotnego z własnej inicjatywy, po przyznaniu dodatku akwizycyjnego, należy traktować jako kontynuację zatrudnienia pierwotnego. Tak interpretując ww. przepis, Sąd podziela pogląd prawny wyrażony na jego tle w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 317/06. Istotne jest natomiast to, aby osoba otrzymująca dodatek akwizycyjny w przypadku zmiany zatrudnienia informowała organ o tym fakcie i odpowiednio dokumentowała tą okoliczność, gdyż ma to poważne znaczenie dla dalszego wypłacania świadczenia. Należy więc wskazać, iż H. P., regularnie dokumentujący okresy swojego zatrudnienia, zarówno w firmie A jak i w firmie B i sumiennie wypełniający wszelkie obowiązki związane z wypłacanym dodatkiem, nie uchybił przepisom ustawy o promocji zatrudnienia. Z kolei, przyjęcie przez organy obu instancji, że zmiana nazwy zatrudniającego stanowi zmianę pracodawcy, jest nadinterpretacją, zwłaszcza wobec faktu, że na kolejnym oświadczeniu z [...] września 2005 r., złożonym przez Skarżącego w PUP, wskazał On nową nazwę pracodawcy i oświadczenie to było opatrzone pieczątka z nową nazwą. Należy też podnieść brak zrozumienia dla argumentów Skarżącego, podnoszących w odwołaniu, że nie miał On wpływu na zmianę nazwy pracodawcy. Potraktować takie działanie można w kategoriach nieuwzględnienia słusznego interesu strony, do czego zobowiązuje zasada ogólna postępowania administracyjnego sformułowana w art. 7 kpa. A przecież organ II instancji w uzasadnieniu sam stwierdza – odnosząc się do pracodawcy Strony: "faktycznie nowy w tym przypadku oznacza przekształcony w nowy podmiot gospodarczy". W nawiązaniu do powyższych uwag organy obu instancji orzekając w sprawach dodatku aktywizacyjnego powinny dokładniej przeprowadzać interpretacje przepisów prawa materialnego, biorąc pod uwagę także całościowy wydźwięk ustawy o promocji zatrudnienia, oraz orzekając o określonych uprawnieniach, brać pod uwagę uwarunkowania każdej strony postępowania indywidualnie. Podsumowując, organy w niniejszej sprawie nie wykazały, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w przepisie art. 48 ust. 4 cyt. wyżej ustawy. Skoro tak, to wydane decyzje organów obydwu instancji naruszyły przepis prawa materialnego wyrażony w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Z uwagi na ww. naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, co miało na celu wskazanie, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia już od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. B. Popowska G. Radzicka D. Rzyminiak-Owczarczak MB