IV SA/Po 665/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwane dalej "SKO" lub "Organem II instancji" w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. L. zwanego dalej "Prezydentem" lub "Organem I instancji" z dnia [...] kwietnia 2021r. ( znak sprawy [...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta M. L. nr [...]/2019 z dnia [...] sierpnia 2019r. o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. Dnia [...] sierpnia 2019r. Prezydent M. L. wydal decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap oraz część garażową w L. przy ul. M. -działka nr ewid. [...]. Decyzja została wydana z wniosku inwestora A. Ś.. Dnia [...] grudnia 2020r. do Urzędu Miejskiego w L. wpłynął wniosek P. B. i H. Z. o zmianę – na podstawie art. 154 §1 k.p.a decyzji Prezydenta M. L. z [...] sierpnia 2019r. nr [...] poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy. Dnia [...] grudnia 2020r. Prezydent M. L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując, że przepis art.154§1 k.p.a znajduje zastosowanie jedynie względem decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a do takich decyzji nie należy decyzja o warunkach zabudowy. Dnia [...] lutego 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta M. L., wskazując , iż zbadanie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 154 k.p.a może mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Dnia [...] marca 2021r. Prezydent M. L. wydał decyzję nr [...] o odmowie zmiany decyzji Prezydenta M. L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. o warunkach zabudowy. Organ I instancji uznał, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją , na mocy której inwestor nabył prawo, a zatem nie znajduje zastosowania przepis art. 154§1 k.p.a Na przedmiotową decyzję w ustawowym terminie odwołanie wnieśli B. Z. i H. Z. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K. Z.- C.. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w L., wydało decyzję nr [...] w której utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest bez wątpienia decyzją, na mocy której inwestor nabył prawo do określonej zabudowy nieruchomości i uruchomienia procesu inwestycyjnego. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że strony nabywają prawa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a zatem do tego rodzaju decyzji nie znajduje zastosowania przepis art.154 §1 k.p.a . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący H. Z. reprezentowany przez radcę prawnego K. Z.-C. zarzucił przedmiotowej decyzji organu II instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej jego wykładni w zakresie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji, na mocy której strona nabywa prawo, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem przyjęciem przez skarżony organ, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego skarżony organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. (znak sprawy: [...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta M. L. nr [...]/2019 z dnia [...] sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji, a jedynie wygłoszeniu przez organ skarżony swojego poglądu bez poparcia go jakimkolwiek wywodem zawierającym wykładnię stosowanych przepisów prawa lub odwołaniem się do praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych (za takie nie może być uznane wskazanie jednego orzeczenia w dodatku wydanego w zupełnie innym stanie faktycznym i dotyczącym przez to zupełnie innego zagadnienia prawnego, przez co organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajdując bowiem argumentów merytorycznych na rzecz zasadności stanowiska przyjętego przez organ w rozstrzygnięciu, organ powinien był uwzględnić odwołanie i uchylić skarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o: 1. uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. (znak sprawy: [...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta M. L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy; 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3. zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącego charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabywa prawa. Nadto pełnomocnik wskazał, że charakter prawny decyzji nie zależy od interesów faktycznych stron postępowania, lecz jest determinowany wyłącznie stanem prawnym i pozostaje niezmienny niezależnie od mogących się zmieniać okoliczności faktycznych. Nadto wszelkie działania faktyczne inwestora A. Ś. po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla jego nieruchomości tracą całkowicie na znaczeniu wobec wydania przez Wojewodę W. w dniu [...] marca 2021r. decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W obecnej sytuacji inwestor A. Ś. nie może więc realizować jakiejkolwiek inwestycji na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, zatem nie może być mowy o tym, iż decyzja o warunkach zabudowy kształtuje jego prawa. Wobec powyższego dopuszczalna jest modyfikacja decyzji ostatecznej w trybie powołanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoją argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Istotę i zarazem kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w oparciu o przepisy wskazane w art. 59 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2021r. poz. 774 t.j) . Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Prezydenta M. L. z dnia [...] kwietnia 2021r. ( znak sprawy [...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta M. L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap oraz część garażową w L. przy ul. [...] -działka nr ewid. [...], wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z regulacją art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z § 2 w przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 jest zatem możliwe w sytuacji gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i gdy za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1647/07 postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny, lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. W tym miejscu warto wskazać również na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14) stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 80 , poz. 717 ), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem tego inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Wskazać należy, że ewentualna weryfikacja decyzji dotyczącej warunków zabudowy winna zawsze skutkować wydaniem decyzji o zmianie lub odmowie zmiany takiej decyzji. Natomiast zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 154 k.p.a. nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Decyzja o warunkach zabudowy jest niewątpliwie decyzją na podstawie której inwestor nabył prawo do określonej zabudowy nieruchomości i uruchomienia dalszego procesu inwestycyjnego. Jak słusznie wskazało w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 §1 k.p.a, bowiem na mocy zmienianej decyzji ostatecznej strony postępowania zakończonego ową decyzją nabyły prawo - inwestor A. Ś. do wystąpienia na jej podstawie o pozwolenie na budowę, a w dalszej perspektywie do realizacji opisanej w decyzji inwestycji, natomiast pozostałe strony do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu którego dotyczyła przedmiotowa decyzja. Zarzuty, które Skarżący wskazał w skardze, jak słusznie zauważyło SKO stanowią zasadniczo polemikę z ustaleniami wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy. Mogły być one podnoszone, ale w postępowaniu zwykłym. Słuszne zatem w ocenie Sądu pozostaje stanowisko SKO zgodnie z którym, zastosowanie art. 154 k.p.a nie może doprowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze odnośnie wskazania, że wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018r. nie stanowi decyzji w wyniku której A. Ś. nabył prawo co do ustalenia warunków przyszłego zamierzenia budowlanego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19. .