IV SA/Po 665/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy i Miasta O. postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 oraz 4 art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. M. P., postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie ustalenia decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] warunków zabudowy na rzecz firmy M. Sp. z o.o., dla zadania pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...] oraz [...] - obr. T. z wniosku Pani M. P. z uwagi na brak interesu prawnego, wskazując, że wnioskodawczym nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. M. P. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 17 pkt. 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1-8 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Gminy i Miasta O. postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz firmy M. Sp. z o.o., dla zadania pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...] oraz [...] - obr. T. . Spółka M. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od postanowienia Kolegium z dnia 16 grudnia 2022 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 149/23 oddalił skargę wskazując m.in., że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Sąd wskazał również, że to czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy należy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego i zależy to od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym. Sąd wskazał, że organ I instancji ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 kpa, a tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania, co w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło. Burmistrz Gminy i Miasta O. postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 oraz 4 art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. M. P., postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie ustalenia decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] warunków zabudowy na rzecz firmy M. Sp. z o.o. (następca prawny P. S.A.), dla zadania pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...] oraz [...] - obr. T. z wniosku M. P. z uwagi na brak interesu prawnego, wskazując, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że M. P. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Organ ustalił na podstawie oświadczenia zawartego we wniosku o wznowienie postępowania, że zachowany został termin wynikający z art. 148 §1 k.p.a. Strona bowiem oświadczyła, że uzyskała wiedzę o podstawie do wznowienia postępowania tj. o wydanej decyzji w dniu 07 sierpnia 2022 r. Stąd termin miesięczny został zachowany. Jako podstawę wznowienia strona wskazała art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., domagając się wznowienia postępowania jako strona tego postępowania, która nie brała bez własnej winy udziału w postępowania. Mimo wskazania ustawowej przyczyny wznowienia, zdaniem Burmistrza już z samej treści decyzji o warunkach zabudowy w sposób oczywisty wynika, że wskazana podstawa wznowienia nie ziściła się, ponieważ wnioskodawca nie może nawet potencjalnie być stroną wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak - wyrok NSA z 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621). Wnioskodawca nie był i nie może być stroną takiej decyzji, co wynika z przepisów prawa i treści samej decyzji. W tej sytuacji wznawianie postępowania i prowadzenie postępowania wyjaśniającego jest niecelowe, jak też naruszałoby zasady ogólne postępowania: zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), jak też art. 6, 7 i 8 k.p.a. W sytuacji gdy jakikolwiek podmiot mógłby składać wniosek o wznowienie postępowania, wskazując ogólną przesłankę kodeksową, a organ miałby prowadzić postępowania wyjaśniające, które de facto powodowałoby brak możliwości lub niepewność co do samej inwestycji, naruszałoby to zasadę szybkości - gdy już z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy przy tego typu inwestycjach wynika, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania. W ocenie organu wniosek o wznowienie postępowania jest wewnętrznie sprzeczny. Strona domaga się wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW na działkach ur [...], [...], obręb T. ", natomiast zarzuty we wniosku dotyczą sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - pkt 1) pisma. Rozbieżność żądania i zarzutu stanowi przeszkodę dla należytego ustosunkowania się do twierdzeń M. P.. Mimo to organ przyjął, że celem strony było kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem to wynika z uzasadnienia, lecz M. P. jako współwłaściciel nieruchomości nr [...] obręb T. , nie ma przymiotu strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni przedmiotowa inwestycja nie ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność M. P. i nie będzie ona bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość nr [...] obręb T. . Treść wniosku stanowi wyłącznie niczym nie popartą polemikę z prawidłowym ustaleniem poczynionym przez organ, zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na działkach nr [...] i [...]. Organ stwierdził, że M. P. wskazała w treści wniosku, że powinna być stroną postępowania, jednak nie wykazała interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawnej, z której ten interes prawny wynika. Na powyższe postanowienie M. P. wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 17 pkt. 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1-8 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że dnia 30 czerwca 2022 r. organ I instancji wydał decyzję dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w obrębie ewidencyjnym T. , na działkach nr [...] i [...]. W dniu 29 sierpnia 2022 r. wpłynął wniosek M. P. o wznowienie w/w postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten, w odróżnieniu od postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, przewiduje procesową formę wszczęcia postępowania wznowieniowego poprzez wydanie postanowienia. Kończy ono pierwszą fazę czynności podejmowanych przez organ, określanych jako przedprocesowa faza postępowania wznowieniowego, a otwiera drugą, procesową (rozpoznawczą) fazę postępowania wznowieniowego, w toku której organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Czynności podjęte przez organ przed wydaniem tego postanowienia nie mają charakteru czynności procesowych postępowania administracyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego ma charakter ściśle procesowy. Jedynie wszczyna ono postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście nastąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być przedmiotem czynności organu wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu skarżonego postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Uwzględniając przesłanki określone w art. 145-145b k.p.a. oraz konstrukcję art. 149§2 k.p.a. SKO stwierdziło, że organ l instancji w pierwszym etapie winien ocenić czy wnioskodawczyni zachowała miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania i zbadać czy została wskazana podstawa wznowienia. Burmistrz Gminy i Miasta O. ponownie w postępowaniu wstępnym dokonał oceny zasadności wskazanej przesłanki, co jest niewłaściwe i niedopuszczalne. Na postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła spółka P. S.A. z siedzibą w W. (następca prawny M. Sp. z o.o.) zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 149 k.p.a. w związku z art. 145 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji nie był uprawniony do badania przymiotu strony w pierwszej fazie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2024 r., nr [...] uchylające postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia 20 grudnia 2023 r., nr [...] odmawiające wznowienie postępowania w sprawie ustalenia decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] warunków zabudowy na rzecz firmy M. Sp. z o.o. (następca prawny P. S.A.), dla zadania pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...] oraz [...] - obr. T. z wniosku Pani M. P.. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie uprzednio zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 149/23. Sąd w wyroku wskazał, że w sytuacji, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że M. P. nie miała w sposób oczywisty interesu prawnego, skoro legitymuje się prawem własności nieruchomości w okolicy inwestycji, a organ musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, żeby ustalić choćby odległość jej domu od planowanej inwestycji, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Organ ten mając wątpliwości co do przymiotu strony wnioskodawczyni, przeprowadził szczegółową analizę w tym zakresie z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowiącej jej współwłasność wobec działki inwestora, nie poprzedzoną wszczęciem postępowania wznowieniowego. Sąd w wyroku wyraził stanowisko, że organ I instancji ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 kpa, a tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania, co w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło. W związku z powyższym należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku, że nie było wprost oczywiste, że M. P. nie miała w sposób oczywisty interesu prawnego, skoro legitymuje się prawem własności nieruchomości w okolicy inwestycji, a organ musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, żeby ustalić choćby odległość jej domu od planowanej inwestycji, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Ponadto należy wskazać, że z samej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 czerwca 2022 r. wynika, że została ona doręczona wnioskodawcy oraz różnym stronom wg. wykazu. Tym samym brak przymiotu strony wnioskodawczyni nie mógł być dla organu oczywisty i podlegał rozpoznaniu po wznowieniu postępowania. Niemniej należy zwrócić uwagę na wynikający z akt sprawy fakt, że organ I instancji przed wydaniem wyroku z 6 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 149/23, wydał postanowienie z 19 stycznia 2023 r., znak [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz firmy M. Sp. z o.o., dla zadania pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...] oraz [...] - obr. T. . Uwadze Sądu i Samorządowego Kolegium Odwoławczego umknął więc fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało przez organ I instancji wznowione postanowieniem z 19 stycznia 2023 r. Należy w tym miejscu wskazać, że przedmiotowe postanowienie zostało doręczone zarówno M. P., jak i spółce M. sp. z o.o., więc skutecznie weszło do obrotu prawnego. Ponadto w pouczeniu ww. postanowienia organ wskazał, że: "Strona będzie mogła zaskarżyć postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej wznowione postępowanie", jednak decyzja taka nie została przez organ wydana. Jest to o tyle istotne, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Kolegium z 28 czerwca 2024 r. uzasadnione jest przede wszystkim tym, że organ I instancji nie wznowił postępowania. Nie jest to jednak zgodne z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy, ponieważ w rzeczywistości organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 19.01.2023 r. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę należy wskazać, że po wznowieniu postępowania organ I instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia procesowego o odmowie wznowienia postępowania. Jest to działanie nielogiczne (odmowa wznowienia postępowania, które zostało uprzednio wznowione) i przede wszystkim niezgodne z procedurą. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Ponadto zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1)odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2)uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym należy wskazać, że o ile zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Kolegium jest prawidłowe, to uzasadnienie tego postanowienia jest wadliwe, ponieważ błąd organu I instancji nie wynikał z braku wznowienia postępowania. Należy ponownie podkreślić, że organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 19.01.2023 r. Błędem organu było więc następcze rozstrzygnięcie procesowe o odmowie wznowienia postępowania, zamiast wydanie ewentualnej decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej lub o uchyleniu decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a postanowił jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wskazania niniejszego wyroku i wyda prawidłowe procesowo rozstrzygnięcie, uwzględniając że postępowanie w niniejszej sprawie zostało już wznowione postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r.