IV SA/Po 669/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] stycznia [...] r. o nr [...]; 3. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 i 2 wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r.) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. (dalej organ I instancji albo Kierownik OPS) działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś., na podstawie art. 16, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr), §6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm., dalej rozporządzenie z 2005 r.), § 1 pkt 12 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2009 r., nr 129, poz. 1058, dalej rozporządzenie z 2009 r.), art. 104, 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przyznał M. P. (dalej wnioskodawca, odwołujący albo skarżący) zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności począwszy od 1 stycznia 2011 r. do odwołania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ponieważ wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu [...] stycznia 2011 r., zasiłek przyznano od [...] stycznia 2011 r. jako kontynuację poprzedniego orzeczenia. Zasiłek pielęgnacyjny przyznany został na czas nieokreślony. Druga decyzją z dnia [...]7 stycznia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r.) Kierownik OPS działając na podstawie art. 16, 23 24 uśr, §6 rozporządzenia z 2005 r. §1 pkt 12 rozporządzenia z 2009 r. art. 104, 130 § 4 kpa przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie wskazując jednocześnie, że spłata przyznanego za wyżej wskazany okres nastąpi w miesiącu styczniu 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji przywołując art. 24 ust. 2 uśr wyjaśnił, że wnioskodawca złożył podanie o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego [...] września 2010 r. Z tego powodu zasiłek ten przyznany został od [...] lutego 2010 r. do [...] grudnia 2010 r., zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego P.-G. i J. z dnia [...] lipa 2010 r. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. M. P. nie precyzując dokładnie zaskarżonej decyzji podkreślił,, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji przyznającym jemu świadczenie pieniężne od stycznia 2011 r. Powinien on był otrzymać świadczenie pieniężne od momentu ubiegania się o jego przyznanie w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności, tj. od [...] lutego 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. Odwołujący zauważył, że wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 2003 r. (odwołujący nie podał przy tym dokładnego oznaczenia tego wyroku) przyznany został jemu umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Z braku pouczenia odwołujący nie otrzymywał od tego czasu przysługującego jemu świadczenia pieniężnego, a powinien był je dostawać od lutego 2003 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia nr 1 z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji przyznał odwołującemu przy uwzględnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z jego wnioskiem i terminem złożenia, uwzględniając przy tym oprócz przepisów materialnoprawnych - także postanowienia art. 24 ust. 2 i 4 uśr. Zgodnie z tymi przepisami zasiłek pielęgnacyjny jest przyznawany, poza terminami wskazanymi w art. 24 ust. 2a i 24 ust. 3a uśr, od dnia złożenia wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nie ulega zaś wątpliwości, że odwołujący złożył taki wniosek w dniu [...] stycznia 2011 r. Uwzględniając zaś załączone do wniosku skarżącego orzeczenia dotyczące posiadanego przez stronę postępowania stopnia niepełnosprawności, organ I instancji - zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 uśr – przyznał odwołującemu przedmiotowe świadczenie na okres wskazany w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2003 r., a więc od miesiąca w którym złożono wniosek na stałe. Skoro zaś postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia jest podejmowane na wniosek strony postępowania, to w niniejszej sprawie należy także uwzględnić tę okoliczność, że zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany odwołującemu od dnia [...] stycznia 2011 r., jak to uczynił organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien rozpatrzyć - w ramach odrębnego postępowania administracyjnego – wniosek odwołującego o spłatę zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz strony postępowania za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r. zawarty w treści odwołania z dnia [...] stycznia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] czerwca 2011 r. M. P. wyrażając swoje niezadowolenie z decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. opisał poszczególne etapy ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz poważny stan swojego zdrowia. Skarżący zauważył, że począwszy od dnia [...] września 2002 r. mocą wyroku Sądu Rejonowego w P., sygn. akt [...], przyznany został jemu umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Od tej daty skarżący powinien otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny. Natomiast w wyniku braku pouczenia ze strony Sądu, jak i organów rentowo-emerytalnych skarżący nie otrzymywał zasiłku pielęgnacyjnego przez 10 lat. Organy administracji obowiązuje ogólna zasada pogłębiania wśród obywateli zaufania do władzy publicznej, o czym stanowi art. 8 kpa. Tymczasem w stosunku do skarżącego działania organów administracji były krzywdzące, gdyż zaniedbaniem pracowników organów administracji był brak prawidłowego pouczenia skarżącego o przysługujących jemu uprawnieniach (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie przesądziło czy skarżącemu należy się zasiłek pielęgnacyjny - jego spłata - za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji by skarżący nie miał wstrzymanej wypłaty zasiłku, a jego żądanie spłaty świadczenia zostało przekazane organowi I instancji do odrębnego postępowania (k. 6-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub innej czynności z zakresu administracji publicznej nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stosownie natomiast do art. 135 ppsa, na sądzie spoczywa obowiązek wyjścia poza granice skargi i dokonania kontroli wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd miał na względzie, że skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt [...]. Następnie orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], na podstawie wyżej powołanego wyroku skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym, istniejącego od urodzenia. Z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia w 2009 r. skarżący złożył do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odmówił wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności powołując się w uzasadnieniu na orzeczenie z [...] kwietnia 2003 r., w którym skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymane zostało w mocy powyższe orzeczenie Powiatowego Zespołu z dnia [...] lutego 2009 r. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego P.-G. i J. w P. z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...], sąd zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ustalając, że skarżący jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, z przyczyny oznaczonej symbolem niepełnosprawności [...], w okresie od [...] lutego 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. i wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] lutego 2010 r. Nadto sąd ustalił, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania karty parkingowej. Następnie podaniem z dnia [...] września 2010 r. skarżący złożył ponownie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który został jemu przyznany powyżej opisaną decyzją nr 2 z dnia [...] stycznia 2011 r., natomiast na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r., skarżącemu decyzją nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 1 stycznia 2011 r. do odwołania. Zasiłek pielęgnacyjny został zaliczony przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 uśr do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 uśr, przyznawany jest on celem częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W dalszych dwóch ustępach przywołanego artykułu ustawodawca sformułował materialnoprawne przesłanki uzasadniające przyznanie powyższego zasiłku. Stosownie do art. 16 ust. 3 uśr, przysługuje on osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2a uśr, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten został dodany do art. 24 uśr ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2008 r., nr 223, poz. 1456) z dniem 2 stycznia 2009 r. Obecne brzmienie uzyskał mocą nowelizacji uśr mocą art. 13 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. 2009, nr 219, poz. 1706 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2010 r. Mając na uwadze powyższe, skarżący mógł się ubiegać o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego już od 2003 r., kiedy to orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, uznanej za istniejącą od urodzenia. Skarżący nie złożył wówczas wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie, początkowy termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego nie podlega przywróceniu. W razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczność przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają zatem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 297/10, lex nr 603898, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1108/10, lex nr 744930). Natomiast wniosek taki został złożony przez skarżącego na co sam zwrócił uwagę w skardze z dnia [...] czerwca 2011 r., przed wydaniem orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2009 r., którego niejako kontynuacją był wyrok Sądu Rejonowego P.-G. i J. w P. z dnia [...] lipca 2010 r. ustalający niepełnosprawność skarżącego w stopniu znacznym. Biorąc pod uwagę art. 24 ust. 2a uśr w brzmieniu przed dniem [...] stycznia 2010 r., skarżący złożywszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, powinien był otrzymać to świadczenie począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Poza tym, w sytuacji gdy skarżący miał ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym, począwszy od urodzenia, decyzja o przyznaniu jemu zasiłku pielęgnacyjnego powinna zostać przyznana bez określenia daty końcowej. Jak bowiem stanowi art. 24 ust. 4 uśr, do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji dnia [...] stycznia 2011 r. wydał dwie decyzje. W pierwszej decyzji skarżącemu został przyznany zasiłek pielęgnacyjny począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. do odwołania, na skutek złożonego przezeń wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. W drugiej decyzji organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek na okres od [...] lutego 2010 r. do [...] grudnia 2010 r., powołując się na wniosek skarżącego z dnia 21 września 2010 r. oraz wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2010 r. W drugiej z wydanych decyzji organ I instancji cytując w uzasadnieniu art. 24 ust. 2a uśr nie wyjaśnił, jaki związek ma okres na który został przyznany skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z dniem, w którym wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a w szczególności kiedy taki wniosek wpłynął do organu i dlaczego zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącemu od dnia [...] lutego 2010 r. Niezależnie od tego, organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. w ogóle nie ustalił, od której z decyzji wydanych [...] stycznia 2011 r. zostało ono wniesione. Skarżący nie wyjaśnił tego w uzasadnieniu odwołania, natomiast Kolegium niejako automatycznie przyjęło, że zostało ono wniesione od decyzji nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r. Na SKO ciążył w tym zakresie obowiązek dokładnego ustalenia, którą dokładnie decyzję, czy też być może obie decyzje skarżący kwestionował w złożonym odwołaniu. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe (wyrok SN z dnia 23.07.1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, przytaczane za B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 69). Traktując złożone odwołanie jako wniesione jedynie od decyzji nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r., Kolegium uniemożliwiło wypowiedzenie się skarżącego odnośnie rzeczywistego zakresu kwestionowanych rozstrzygnięć podjętych w jego sprawie, pomijając tym samym całokształt okoliczności faktycznych przedstawionych w pisemnym odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. Poza tym Kolegium nieprawidłowo uznało, że dopiero w powyższym odwołaniu skarżący złożył wniosek o spłatę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do [...] stycznia 2010 r., ponieważ pierwotnie wniosek ten został złożony przez skarżącego już w 2009 r. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa uchylił decyzję nr 2 z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd uznał przy tym, że decyzja ta została wydana w tej samej sprawie której dotyczyła skarga. Zarówno pod względem materialnoprawnym, jak i procesowym dotyczyła ona tej samej sytuacji prawnej skarżącego, dotyczącej jego uprawnień do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, kiedy dokładnie skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w 2009 r., czy też na przełomie 2008 i 2009 r. Następnie w oparciu o obowiązujące wówczas brzmienie art. 24 ust. 2a uśr, organ powinien ustalić, czy wniosek ten został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2009 r. Po uzyskaniu pozytywnej weryfikacji zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany skarżącemu począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Organ I instancji powinien mieć ponadto na względzie, że zgodnie z art. 26 ust. 6 uśr, dodanym do ustawy mocą art. 27 pkt 19 ustawy z dnia [...] kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.), obowiązującym od 1 czerwca 2005 r., ciąży na nim obowiązek poinformowania osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków. W niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał tej powinności, utrudniając w ten sposób skarżącemu ubieganie się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który należał się jemu z mocy prawa. W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że decyzje wymienione w pkt 1 i 2 wyroku nie mogą zostać wykonane. ja