IV SA/Po 671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ B.Popowska Dnia [...] lutego 2009 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek G. M., na urzędowym formularzu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku o funkcję gospodarczą – legalizacja istniejącej rozbudowy" położonej na działce [...]. Jako właściciel działki została wskazana A. M., obecny sposób zagospodarowania terenu to mieszkalnictwo i usługi. Istniejąca zabudowa to budynek mieszkalny o powierzchni 108 m2 i budynek warsztatowy o pow. 27 m2. Jako planowany sposób zagospodarowania terenu wnioskodawca wskazał rozbudowę istniejącego budynku o funkcję gospodarczą o pow. zabudowy 27 m2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej kpa), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając wskazał, że z dniem 06 grudnia 2008 r. zmieniono ustawę z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1994 r. ) w taki sposób, że dopuszczono możliwość ustalenia warunków na obiekt już wykonany, na potrzeby postępowania legalizującego samowole budowlane. Z akt sprawy, w szczególności z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1464/07) wynika, że sprawa budynku objętego wnioskiem została zakończona ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. Budynek został wybudowany samowolnie w 1990 r., w związku z czym dla obiektów powstałych przed 1995 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r. ). Dlatego dla przedmiotowego obiektu budowlanego, nie można zastosować w przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane; zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć W odwołaniu od decyzji wnioskodawca napisał, że wniosek dotyczy rozbudowanej części budynku, wobec którego w obrocie prawnym jest decyzja dotycząca rozbiórki. Zmieniła się linia orzecznicza sądów administracyjnych. Legitymując się decyzją o warunkach zabudowy wnioskodawca miałby prawo, zgodnie z art. 155 kpa, złożyć wniosek do organu nadzoru budowlanego, o zmianę decyzji. Obecnie toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej działki. Jeżeli zostanie przeprowadzony taki podział nieruchomości, o jaki wnosi strona, wnioskodawca będzie jedyną stroną postępowania o zmianę decyzji przed organem nadzoru budowlanego. W związku z tym wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa powinna zostać rozpoznana tylko i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie można w tym postępowaniu uwzględnić orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, bowiem niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a nie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodność istniejącego obiektu budowlanego badana jest z przepisami obowiązującymi w dacie wzniesienia obiektu budowlanego, nie zaś z przepisami obowiązującymi w dacie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący napisał, że do legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego przed 01 stycznia 1995 r. niezbędne jest między innymi wykazanie, że obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dniu wydania decyzji administracyjnej a nie w z przepisami obowiązującymi w dacie wzniesienia obiektu budowlanego. Potwierdza ten pogląd wykładania językowa przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. z której wynika, że ustawodawca użył w tym przepisie czasu teraźniejszego. Do podobnego wniosku prowadzi zastosowana technika redakcyjna, różnicująca ust.1 zdanie pierwsze ww. przepisu przez dodanie słów "obowiązujących w okresie ich budowy" i ich pominięcie w pkt 1 przepisu. Wreszcie wykładnia celowościowa nakazująca objęcie prawną ochroną wartości, jaką jest ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie obowiązujących, a nie określony w przeszłości, w nieobowiązujących już planach zagospodarowania przestrzennego. Zasada równości wobec prawa nakazuje stosownie tych samych przepisów w stosunku do osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Ochrona interesu publicznego jakim jest planowanie przestrzenne nie może ustępować przed faktami dokonanymi, które powstały w wyniku naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. W niniejszej sprawie argumentacja zarówno organów, jak i Skarżącego, dotyczy dwóch kwestii. Z jednej strony wskazuje się na przepisy materialno-prawne, które – co do zasady - mają zastosowanie do danego stanu faktycznego, z drugiej strony podnosi się kwestię bezprzedmiotowości. W odniesieniu do pierwszej kwestii, Sąd podziela stanowisko obu organów, iż z uwagi na rozbudowę budynku, która miała miejsce w 1990 r., zastosowania w niniejszej sprawie nie może mieć art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a to z uwagi na brzmienie art.103 tej ustawy. Tym samym Sąd nie zgadza się z poglądem skarżącego wyrażonym w odwołaniu, według którego obojętne jest kiedy obiekt został wykonany; czy pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. czy pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. W tym kontekście nie jest zrozumiały długi wywód zawarty w skardze, a odnoszący się do interpretacji art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skarżący wskazuje, że od czasu wydania wyroków w sprawie przedmiotowego budynku, zmieniła się interpretacja tego przepisu. Skarżący wymienia wyroki, wskazujące na zmianę linii orzeczniczej i argumenty za tym przemawiające. Druga kwestia jest zupełnie odmiennie rozumiana przez organy i Skarżącego. Skarżący nie widzi związku między istniejącą w obrocie ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2006 r., orzekającą nakaz rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia parterowego budynku warsztatowego zlokalizowanego przy ul [...], a bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o funkcję gospodarczą, czyli tego samego budynku warsztatowego zlokalizowanego przy ul [...]. Skarżący w odwołaniu podnosi: "postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ dotyczy konkretnej części obiektu budowlanego." Organy inaczej rozumieją prawną instytucję bezprzedmiotowości, wiążąc ją w niniejszej sprawie z wyrokami sądów administracyjnych w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Sąd podziela stanowisko organów. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę wydane w sprawie przedmiotowego budynku wyroki: WSA z dnia 10 maja 2007 r. (II SA/Po 131/07), oddalający skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i NSA z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. II SA OSK 1464/07) oddalający skargę kasacyjną. W konsekwencji w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2006 r., orzekającą nakaz rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia budynku warsztatowego i właśnie ta decyzja powoduje, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie legalizacji istniejącego budynku. Konsekwencję bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego określa art. 105 par. 1 kpa; jest nią obowiązek organu umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Rozumienie bezprzedmiotowości postępowania, stanowiącej przyczynę umorzenia postępowania, wyjaśnia doktryna i orzecznictwo. Warto wskazać zwłaszcza, że bezprzedmiotowość postępowania stanowi "refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s.134 cytowany przez J. Borkowskiego [w:] J. Borkowski, B. Adamiak. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck. 8 wydanie. Warszawa 2006 s. 488). Przyczyny bezprzedmiotowości mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. W niniejszej sprawie zachodzi ten ostatni przypadek. Chodzi o ostateczną i prawomocną decyzję o rozbiórce przedmiotowego budynku, która powoduje, że wniosek legalizację tej inwestycji jest nieaktualny i nie może być rozstrzygnięty co do istoty. Takie stanowisko przyjęto też w orzecznictwie. Warto przytoczyć przede wszystkim tezę wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 536/07 (LEX 485820) zgodnie z którą postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektów nie jest zakończone tak długo dopóki obiekty będące przedmiotem nakazu rozbiórki nadal istnieją i nie zostały rozebrane. Nadto pod uwagę wziąć należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 05 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1502/97 (LEX 47792) zgodnie z którą "decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem w którym stała się ostateczna. Jeśli rozbiórka nie została wykonana dobrowolnie przez adresata decyzji orzekającej o rozbiórce, właściwy organ winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (...)". W konsekwencji zgodzić się wypada ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2008 "ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, wydana po uzyskaniu ostatecznego nakazu rozbiórki nie może sanować dokonanej samowoli budowlanej. Ewentualna dopuszczalność wzniesienia takiego samego obiektu jak istniejący nie wyłącza możliwości realizacji decyzji o rozbiórce. Przeciwne zaś stanowisko oznaczałoby obejście przepisów prawa gdyż w istocie sanowałoby samowolę budowlaną wobec której zastosowano przewidzianą prawem sankcję w postaci nakazu rozbiórki". Zdaniem Sądu, powyższe poglądy, podzielane przez skład orzekający, wyjaśniają zasadność umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej budowli. W razie nieuwzględnienia skargi sąd administracyjny skargę oddala [art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa)]. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska ja