IV SA/Po 672/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. odmawiającej pani M. Z. przyznania dodatku mieszkaniowego. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił Z. M. przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując, iż dodatek nie przysługuje, ponieważ kwota nadwyżki dochodu przekracza obliczoną wysokość dodatku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca poddała w wątpliwość prawidłowość doliczenia do dochodu syna kwotę potrącaną przez Komornika tytułem alimentów. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Takie sformułowanie przepisu zdaniem organu wskazuje, iż od dochodu nie odlicza się zaliczki na podatek, składki zdrowotnej, obciążeń alimentacyjnych. Organ wyjaśnił ponadto, iż w przypadku kiedy nadwyżka dochodu przekracza obliczoną kwotę dodatku mieszkaniowego świadczenie to nie przysługuje. Organ wskazał również, iż zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się wydatki czynszowe osoby zamieszkującej w lokalu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w takiej wysokości, gdyby lokal ten wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stawka czynszu, którą uwzględniono przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, w lokalu zajmowanym przez skarżącą wynosi [...] zł za 1 m2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosła Z. M. wskazując, iż po potrąceniach dokonanych przez Komornika jej i jej synowi pozostaje kwota [...] zł. Skarżąca zwróciła również uwagę na swoją trudną materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć z innych powodów niż wskazanych przez skarżącą. Warunkiem wydania przez organ administracji poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Natomiast stosownie do art. 7 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 Kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Organy w uzasadnieniach swoich decyzji, z obrazą art. 107 § 3 Kpa, nie przedstawiły prawidłowo motywów, jakimi kierowały się przy wydawaniu nieprzychylnych dla strony rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 6 ust 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Powyższą normę konkretyzuje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm. – dalej rozporządzenie RM). Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia RM w sytuacji gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia RM jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż podstawą obliczenia ryczałtu na zakup opału, w sytuacjach określonych w § 3 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia RM, jest odpowiednia równowartość kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy. Z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, zatytułowanym "szczegóły wniosku (kwoty i obliczenia)", wynika, iż do ustalenia ryczałtu za brak CO oraz CW organ przyjął stwakę [...] zł/kWh. Organy w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie ustosunkowały się do kwestii przyjętej stawki za kilowatogodzinę czym uchybiły art. 107 § 3 Kpa. Również w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu, a w szczególności rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, który pozwoliłby zweryfikować przyjętą wartość kilowatogodziny. Podobnie organy postąpiły przy ustaleniu stawki czynszu. Z informacji zarządcy budynku, dotyczącej technicznego wyposażenia lokalu i wydatków na mieszkanie, wynika, iż stawka czynszu za 1 m2 wynosi [...] zł. Natomiast z dokumentu, o którym mowa była wcześniej, wynika, iż przyjęto stawkę [...] zł za 1 m2. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, iż stawka czynszu, którą uwzględniono przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego w lokalu zajmowanym przez skarżącą, wynosi [...] zł za 1 m2 powołując się w tym miejscu na art. 6. ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Słuszne jest stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie do celów obliczenia dodatku mieszkaniowego nie można przyjąć stawki czynszu podanego przez zarządcę nieruchomości, to jednakże wskazanie jedynie kwoty [...] zł bez dokładnego wyjaśnienia skąd się wzięła czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 Kpa. Na marginesie Sąd zauważa, iż zgodnie z § 2 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych oraz czynszu za najem lokali socjalnych stawka bazowa czynszu za najem lokali mieszkalnych wynosi 5,10 zł/m2. Wskazać również należy, iż przyjęta powierzchnia normatywna nie znajduje potwierdzenia zarówno w uzasadnieniach decyzji jak i w aktach administracyjnych. W aktach brak jest dokumentu, który pozwoliłby na przyjęcie większej powierzchni normatywnej niż określona w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy zachodzą przesłanki z ww. przepisu. W uzasadnieniu organ II instancji, przy dokonaniu wyliczeń zasiłku, wskazał jedynie, iż powierzchnia normatywna dla 2 osób + uprawnienia wynosi 55 m2, bez konkretyzacji tych uprawnień. Co prawda w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] zaliczające skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności to jednakże sama niepełnosprawność nie upoważnia organów do przyjęcia większej powierzchni normatywnej. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni normatywnej z tytułu niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Zatem obowiązkiem organów było ustalenie czy faktycznie istnieje któraś z ww. przesłanek. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności orzeczono, iż skarżąca nie wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. W aktach znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., w którym stwierdzono, iż rozpoznana choroba wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Zaświadczenie to jednak nie odpowiada wymogom określonym w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W art. 5 ust. 3 zda. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazano, iż o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Zatem tylko orzeczenie tego zespołu, a nie zaświadczenie wystawione przez lekarza z Poradni Lekarza Rodzinnego może stanowić podstawę zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2. Za dokument taki nie można również uznać decyzji z dnia [...] r., [...] na mocy, której przyznano skarżącej prawo do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkaniowej ze względu na stan zdrowia. Decyzja ta została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego ( Dz. U. nr 36, poz. 203 ze zm.), która regulowała jedynie możliwość zwiększenia normy powierzchni mieszkalnej, przysługującej jednej osobie (norma zaludnienia) w ściśle określonych przypadkach. Nietrafny jest zarzut skarżącej, iż od dochodu, którego wysokość w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych warunkuje przyznanie bądź odmowę przyznania świadczenia, należy odliczyć obciążenia alimentacyjne. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Z analizy powołanego przepisu wynika, że zawiera ona zamknięty katalog odliczeń od dochodu, a jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. W rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych brak jest zatem podstaw prawnych do odliczania od dochodu alimentów. W świetle powyższego należy zauważyć, iż organy prawidłowo ustaliły dochód gospodarstwa domowego skarżącej nie odliczając od niego obciążeń alimentacyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, a na podstawie tych ustaleń podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż organ administracji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77, art. 107 § 3 Kpa. Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynika wprawy i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska AT