IV SA/Po 672/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Wolsztyńskiego z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXIII/216/2017 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Wolsztyńskiego 1. stwierdza nieważność § 64 i § 65 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu Wolsztyńskiego na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 07 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej: Wojewoda) na uchwałę Nr XXXIII/216/2017 Rady Powiatu Wolsztyńskiego z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Wolsztyńskiego (zwane dalej odpowiednio: Uchwała, Rada, Statut). Organ wniósł o stwierdzenie nieważności § 64 i 65 Uchwały. Przywołanym przepisom Uchwały organ zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., zwanej dalej: ustawa) oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ wywodził, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy i doręczono ją Wojewodzie dnia 11 kwietnia 2017 r. Organ przytoczył treść art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy wskazując, że ocena legalności Uchwały dokonana przez organ nadzoru wykazała, iż uchwała ta jest częściowo sprzeczna z prawem. W tej mierze wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, o ustroju powiatu stanowi jego statut. Z art. 19 ustawy wynika natomiast, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut. Statut stanowi akt prawa miejscowego (art. 12 pkt 1 ustawy). Z kolei z art. 40 ust. 1 ustawy wynika, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Organ skonstatował, że uchwalony przez radę powiatu w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP) statut, należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja kwalifikuje do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei w stosunku do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych, ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Odnosząc powyższy wywód do konkretnych przepisów Statutu Wojewoda wskazał, że w przepisie § 64 znajdują się uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ustawy. Art. 19 precyzuje przedmiot regulacji statutu, stanowiąc, że określa on organizacje wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu – w ocenie Wojewody – powiat, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji. Rada Powiatu może podejmować działania przestrzegając swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a więc w granicach powiatu i niewykraczające poza jej obszar. Zawarte w statucie regulacje mają dotyczyć struktury i zagadnień wewnątrz powiatu, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu, którego dotyczy statut. W odpowiedzi na skargę Rada uznała zarzut skargi za uzasadniony. Podzielając argumentację Wojewody Rada wskazała, że w związku z powyższym podjęła w dniu 22 czerwca 2017 r. uchwałę Nr XXXVI/250/2017 w sprawie zmiany Uchwały z dnia 30 marca 2017 r., poprzez uchylenie § 64 i § 65 Statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa) sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody jest w pełni zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 81 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie Statutu Powiatu Wolsztyńskiego. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 ustawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2003 r., sygn. I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 4/2003, s. 53; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r., sygn. I OSK 178/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 listopada 2007 r., sygn. II SA/Rz 585/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/GL 531/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 listopada 2008 r., sygn. III SA/Lu 309/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 maja 2012 r., sygn. III SA/Lu 89/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że aktem określającym ustrój jednostki samorządu terytorialnego jest statut, który w nauce prawa określa się jako: "zbiór samoistnych przepisów powstających z delegacji ustawowej, a regulujący zadania, strukturę, wreszcie sposób działania instytucji lub organizacji" (por. M. Kotulski, Akty prawa miejscowego, s. 38). Wprawdzie kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady powiatu stanowią także, obok ustawy zasadniczej, ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej powiatu będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu został powiat upoważniony przez wyraźny przepis ustawy. W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 64 i 65 załącznika do Uchwały. Zgodnie z § 64 ust. 1 – 3 Statutu rada może odbywać wspólne sesje z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności z radami innych powiatów, dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw. Wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważnieni wiceprzewodniczący zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w § 65 ust. 1 – 2 Statutu stwierdza się, że koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej, zaś przebieg wspólnych obrad powinien być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad. Nie ulega wątpliwości i stanowisko to poparła sama Rada, że zarzuty Wojewody są słuszne. W kontekście wyżej przedstawionych wywodów nie budzi bowiem zastrzeżeń, że uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ustawy. Należy zgodzić się z Wojewodą, że art. 19 wyraźnie wskazuje przedmiot regulacji statutu, a jest nim organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Słusznie też wskazał Wojewoda, powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy, że przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu rada powiatu, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania. Potwierdzenie tego zawiera zresztą z art. 94 Konstytucji. Sąd w składzie niniejszym nie ma wątpliwości, że rada powiatu może podejmować działania jedynie w ramach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a więc w granicach powiatu. Zawarte w statucie regulacje mają dotyczyć struktury i zagadnień wewnątrz powiatu. W żadnej mierze nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu, którego dotyczy statut. W opisanych okolicznościach, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.