IV SA/Po 673/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. ze skargi W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] nr [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Prezesa WSA w Poznaniu na rzecz adw. J.P. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) – koszty zastępstwa procesowego plus 52,80 złotych (pięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) podatku Vat /-/B.Popowska /-/G.Radzicka /-/P.Miładowski KB/ Wnioskiem z dnia [...].02.2005 r. W.M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy przydziału środków finansowych z przeznaczeniem na remont mieszkania w łącznej wysokości 8026 zł. Powyższy wniosek został przekazany przez SKO do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia P. – S.M. w dniu [...].03.2005 r. W dniu [...].03.2005 r. do siedziby ww. Filii wpłynęła prośba Strony o rozpatrzenie sprawy przydziału środków finansowych z przeznaczeniem na zakup okien, drzwi oraz parapetów w łącznej wysokości 4873 zł. Decyzją z dnia [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia P. – S.M. odmówił przyznania pomocy finansowej na prace remontowe w wysokości 8026 zł oraz zakup drzwi, okien i parapetów w łącznej wysokości 4873 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zaś dochód Strony wynosi [...] zł i przekracza kwotę kryterium ustawowego o [...] zł. Organ dodał, iż nie widzi również podstaw do przyznania zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego zwrotnego na zaspokojenie wnioskowanej przez Stronę potrzeby. Od powyższej decyzji odwołał się W.M., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji ignorowanie sytuacji życiowej Strony oraz niezgodność z prawem poczynań organu, a także wskazał, iż ze względu na swoją trudna sytuację, żądana pomoc winna mu być udzielona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją [...] z dnia [...]postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, iż W.M. w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy można było odmówić przyznania pomocy finansowej na prace remontowe oraz na zakup okien i parapetów. Nie można przy tym zarzucić przedmiotowej decyzji organu I instancji, by odmawiając przyznania zasiłku celowego na wskazaną przez Skarżącego potrzebę, naruszył granice uznania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dochód faktyczny skarżącego prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe wynosi [...] zł, podczas gdy dochód ustalony na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 461 zł. Nie można ponadto przyjąć, iż zgodnie z treścią art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.), potrzeby finansowe zgłaszane przez Skarżącego w zakresie prac remontowych czy też zakupu okien i parapetów można by uznać za drobne prace remontowe w świetle wskazanego wyżej przepisu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił w świetle art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, iż brak jest także szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie W.M. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego specjalnego na prace remontowe w kwocie 8026 zł oraz na zakup okien i parapetów w kwocie 4873 zł. Organ odwoławczy podzielił również pogląd prawny organu I instancji, iż przyznanie pomocy finansowej stronie postępowania administracyjnego w tak dużym zakresie byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). W skardze kierowanej do Sądu, W.M. podtrzymał w całości swoje wnioski i argumentację zawartą we wcześniejszych pismach, wypowiadając żale na odmowę przyznania mu żądanej pomocy i wskazując na istniejącą konieczność jej udzielenia. Na rozprawie, w dniu [...] stycznia 2007 r., pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę i złożył do akt dokumenty wskazujące na zły stan zdrowia Skarżącego. Pełnomocnik potwierdził zły stan mieszkania, które zajmuje Skarżący - brak ogrzewania i ciepłej wody w łazience i kuchni, grzyb na ścianach i sufitach. To samo stwierdził sam Skarżący. Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, głównie z tej przyczyny, że doszło do przekroczenia przez orzekające organy administracji granic swobodnego uznania. 2. W zakresie uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 3 wyżej powołanej ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym według wskazań art. 3 ust. 4, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ponieść wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przyznający zasiłek ma obowiązek w sposób całościowy ocenić sytuację wnioskodawcy i w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, czego zabrakło w niniejszej sprawie. 3. Sąd uznał, iż organy obu instancji słusznie wzięły pod uwagę dwie możliwości – przyznanie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który nie mógł przysługiwać Skarżącemu ze względu na przekroczenie przez niego kryterium dochodowego jak i zasiłek szczegółowy z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże dalsze postępowanie organów było, już zdaniem Sądu, niewłaściwe. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż podane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji motywy, stanowiące podstawę odmowy przyznania zasiłku Skarżącemu, nie są w ocenie Sądu przekonujące. Rozstrzygnięcie głównie uwypukla fakt niespełnienia przez Skarżącego ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku, nie wyjaśnia natomiast, w żaden sposób, dlaczego sytuacji Skarżącego nie można potraktować jako szczególnie uzasadnionego przypadku dla osoby o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, który uzasadniałby przyznanie zasiłku specjalnego. Stwierdzenie, iż orzekając w niniejszej sprawie, wzięto pod uwagę także "sytuację życiową" Strony i "wysokość środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna", bez poparcia ich konkretnymi wskazaniami, są gołosłowne. W istocie organ nie wskazał, jakie to aspekty sytuacji życiowej i mieszkaniowej Skarżącego wziął pod uwagę. Tymczasem w tego rodzaju sprawach, jak rozpatrywana, niezbędna jest wszechstronna ocena relacji między sytuacją Skarżącego, a przyznaniem mu albo odmową przyznania zasiłku. Ogólnikowe podanie motywów rozstrzygnięcia przez organ I instancji, oznacza w istocie pominięcie omawianych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy nie wzięły pod uwagę faktycznego stanu mieszkania Skarżącego. W aktach są co prawda rachunki i protokół zdawczo-odbiorczy, ale organ powinien określić, czy istniała potrzeba przeprowadzenia remontu czy też nie i dodatkowo wyjaśnić precyzyjnie Skarżącemu, w jakiej części swoich żądań może liczyć na pomoc ze strony administracji, a w jakiej może żądać pomocy od organów pomocy społecznej. Nadto, organ nie wskazał, w jakiej sytuacji finansowej był Ośrodek w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miał do spełnienia wobec innych podopiecznych. Te ostatnio wymienione okoliczności, wskazujące na możliwości Ośrodka, powinny być, zdaniem Sądu, poparte konkretnymi danymi liczbowymi. Dodatkowo, Sąd miał na uwadze, iż uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Rolą pracownika socjalnego jest ustalenie, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o określone wsparcie, mimo że dochód jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie i wskazanie czy pomoc społeczna może chociaż w części partycypować w kosztach, a nie całkowite odmówienie pomocy bez przekonywującego umotywowania. 4. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnianiu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu niekorzystnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymano w mocy decyzję o odmowie przyznania właśnie takiej a nie innej kwoty zasiłku i nie wskazano jasno, dlaczego jakakolwiek kwota nie mogła zostać przyznana. 5. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania. 6. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag dotyczących przedstawienia przez organ I instancji motywów jego decyzji, należy podnieść, że – z tego punktu widzenia - również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów. Należy wskazać, iż motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Brak wyjaśnienia zaś wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, w tym związane z przekroczeniem granicy swobodnego uznania orzekających organów administracji. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżone decyzje naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska KB/