IV SA/Po 675/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Zarządu Polskiego Związku Działkowców Rodzinnych Ogrodów Działkowych im. [...] w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Zarządu Polskiego Związku Działkowców Rodzinnych Ogrodów Działkowych im. [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Opisaną powyżej decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako: "PINB") wszczął postępowanie w sprawie pobudowania altan ogrodowych sąsiadujących z dz. nr [...] w miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu podstępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] umorzył postępowanie dotyczące pobudowania altan ogrodowych na Rodzinnych Ogródkach Działkowych [...]" – dz. nr [...] w granicy z działką nr [...] w miejscowości [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. J. wskazując, że część obiektów powstała późnej niż wskazuje to PZD i wnosi on o weryfikację ortomapy oraz zdjęć lotniczych. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "[...]WINB") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Uzasadniając wydaną decyzję [...]WINB wskazał, że z treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika w istocie iloma konkretnie altanami zajmował się organ I instancji. Podkreślono, że ma to niezwykle ważne znaczenie ponieważ wyjaśnienia Zarządu ROD dotyczą tylko altan na działkach ogrodniczych nr [...]. W dalszej kolejności wskazano, że w aktach sprawy brak dokumentów na podstawie których organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. W dalszej kolejności wskazano, że nie jest wiadomym również z jakich przyczyn doręczając decyzję organu I instancji pominięto pełnomocnika J. J.. Organ II instancji dokonał też wykładni art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nakazano, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyjaśnił opisane powyżej wątpliwości, w tym dotyczące ilości altan których dotyczy postępowanie oraz z uwzględnieniem przepisów Prawa [...] z 1974 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, które zwalniały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, realizację altan nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. W ocenie [...]WINB organ powiatowy powinien ustalić także jakiej obecnie wielkości są przedmiotowe altany i czy nie uległy one rozbudowie. Sprzeciw od decyzji [...]WINB wniósł Zarząd Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że przedłożone zostały zgody na pobudowanie altan na działkach nr [...]. Podkreślono, że na dz. nr [...] nie ma altany, a dz. nr [...] nie istnieje, z kolei dz. nr [...] nie graniczy z dz. nr [...]. Ponadto podkreślono, że altany na dz. [...], które faktycznie są zlokalizowane w odległości mniejszej niż 3m od dz. nr [...] powstały w latach 1976-1996 za zgodą [...], który znajdował się na dz. nr [...], a współpraca działek pracowniczych i [...] była dla siebie wspólnym dobrem. Wyjaśniono, że altany na dz. [...] są posadowione w wymaganej prawem odległości od działki nr [...]. Zaakcentowano, że na dz. [...] dokonano jedynie wymiany pokrycia dachowego, ale obiekty w całości i zgodnie z prawem powstały w latach 1976 – 1996. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie. Sąd zadecydował postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. o skierowaniu sprawy na rozprawę, na której stawił się Prezes Zarządu ROD im. [...] w [...] w osobie P. R., który wyjaśnił, że jedyne prace jakie prowadzono wobec spornych altan miały charakter wyłącznie bieżących remontów, nie dokonywano natomiast rozbudowy żadnych altan. Na rozprawie wniesiono również o zasądzenie na rzecz ROD im. [...] w [...] zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej pismem J. J. prowadzącego w [...] działalność gospodarczą polegającą na odzysku surowców wtórnych z materiałów segregowanych. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że art. 138 § 2 p.p.s.a. stanowi podstawę rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy "ma" istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaistnienie tej przesłanki musi zatem wykazać organ wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a. Nie wystarczy w tym zakresie przypuszczanie organu II instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy "ma" istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, w okolicznościach badanej sprawy, [...]WINB bezspornie wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że organ ten nie wykazał aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy "miał" istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie [...]WINB rozstrzygnięcie kasacyjne umotywował następującymi argumentami: - z treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika w istocie iloma konkretnie altanami zajmował się organ I instancji; - w aktach sprawy brak dokumentów na podstawie których organ I instancji ustalił krąg stron postępowania; - nie jest wiadomym również z jakich przyczyn doręczając decyzję organu I instancji pominięto pełnomocnika J. J., - należy ustalić jakiej obecnie wielkości są przedmiotowe altany i czy nie uległy one rozbudowie. Analiza podniesionych przez [...]WINB zarzutów, co do wadliwości decyzji PINB wskazuje, że organ II instancji uznał, że przedstawiony temu organowi materiał nie jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Analiza akt sprawy i argumentacji zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że [...]WINB dostrzega potrzebę przeprowadzenia - uzupełniającego - postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być zatem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Należy przyjąć, że organ I instancji za wystarczający uznał zebrany materiał dowodowy. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie - które zostało przez [...]WINB zlecone - mogło, w ocenie Sądu zostać przeprowadzone przez organ II instancji, bez ryzyka, że naruszona zostanie zasada dwuinstancyjności. Sąd dostrzega przy tym, że [...]WINB wskazuje, że "w aktach sprawy brak dokumentów na podstawie których organ powiatowy ustalił krąg stron postępowania". Należy jednak wskazać, że [...]WINB nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń (nie wskazał aby doszło do pozbawienia kogokolwiek udziału w postępowaniu), a zaskarżoną decyzję kasacyjną w tym zakresie oparł wyłącznie na założeniu, że skoro nie udokumentowano ilu altan dotyczy postępowanie, to mogło dojść do pozbawienia kogoś udziału w tym postępowaniu. Należy podkreślić, że nie każde uchybienie organu I instancji stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. [...]WINB korzystając z przysługujących temu organowi kompetencji ma możliwość skorygowania części uchybień organu I instancji, np.: poprzez szczegółowe wskazanie w swojej decyzji, których działek graniczących z działką nr [...] dotyczyło postępowanie. Należy przyjąć, że skoro PINB prowadził postępowanie w sprawie "pobudowanych altan ogrodowych sąsiadujących z działką nr [...]", to decyzja z dnia [...] marca 2019 r. dotyczyła wszystkich altan pobudowanych na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...]. W tej sytuacji, rzeczą organu II instancji, było zweryfikowanie prawidłowości poczynionych przez PINB ustaleń i to w kontekście zarzutów odwołania. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że J. J. w odwołaniu wniósł o weryfikację ortomapy oraz zdjęć lotniczych. W tej sytuacji organ II instancji nie może obowiązku przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przerzucać na organ I instancji. Co szczególnie należy zaakcentować, to fakt, że organ II instancji, nie czyniąc żadnych własnych ustaleń zakwestionował prawidłowość decyzji organu I instancji. Należy zauważyć, że odwołanie nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów, a jedynie formułuje nie popartą żadnymi argumentami tezę, że "część (bliżej nie wskazanych – uw. Sądu) obiektów powstała w okresie późniejszym niż wskazuje to PZD". [...]WINB nie wyjaśnił, których obiektów - konkretnie - dotyczą zarzuty J. J., ani na czym opiera on swoją wiedzę o późniejszej budowie tych obiektów, tymczasem Zarząd Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w [...], na poparcie swoich twierdzeń przedstawił konkretne dokumenty. W tej sytuacji stanowisko zaskarżonej decyzji o konieczności przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji akt sprawy. [...]WINB ma możliwość przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a. postępowania dowodowego uzupełniającego, aby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania i na tej podstawie stwierdzić, czy faktycznie doszło do pozbawienia stron postępowania udziału w sprawie. Tymczasem, [...]WINB nie kwestionując ustaleń organu I instancji i nie prowadząc w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń uchylił decyzję pierwszoinstancyjną nakazując PINB ponowną weryfikację kręgu stron postępowania. W kwestii prawidłowości doręczenia decyzji pierwszoisntancyjnej J. J. należy zauważyć, że każde uchybienie procesowe musi zostać ocenione pod kątem możliwego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że J. J. skutecznie złożył odwołanie od decyzji PINB, a więc skorzystał z przysługujących mu w tym zakresie praw. Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji. Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania składa się: kwota [...]zł wpisu od sprzeciwu ustaloną na podstawie § 2 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą [...]WINB będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.