IV SA/Po 678/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 lipca 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 15 lipca 2024r.") Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. (dalej “Burmistrz") z dnia 6 czerwca 2024 r., nr [...] (dalej "decyzja z 6 czerwca 2024r.") orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nad bratem Z. S.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 12 lutego 2024 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoim bratem Z. S.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że okolicznością wykluczającą przyznanie skarżącemu przedmiotowego świadczenia jest niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności Z. S. oraz brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia i podjęciem opieki nad niepełnosprawnym bratem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, że niepełnosprawność brata skarżącego nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki, o czym stanowi przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm., dalej "u.ś.r."). Kolegium wskazało na wyrok z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 (LEX nr 1523271), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podniosło nadto SKO wskazało nadto, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający. Decyzją z 6 czerwca 2024 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem wskazując, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia i podjęciem opieki nad niepełnosprawnym bratem. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z 15 lipca 2024r. utrzymało w mocy decyzję z 6 czerwca 2024r. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 1 stycznia 2024 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r, poz. 1429, "u.ś.w."). Według przepisu art. 63 ust. 1 u.ś.w. specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w art. 43 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 63 ust. 2 u.ś.w. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w art. 43 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Kolegium dostrzegło, że sprawę należy rozpatrywać według nowego brzmienia definicji świadczenia pielęgnacyjnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych, które obowiązuje od 1 stycznia 2024 r. SKO podniosło, że wniosek M. S. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynął dnia 5 stycznia 2024 r., a w związku z powyższym organ winien rozpatrywać sprawę na podstawie przepisów z dnia 1 stycznia 2024 r., które weszły w życie nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonane ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Organ odwoławczy argumentował, że skoro prawo do świadczenia jest przyznawane na wniosek podmiotu uprawnionego do uzyskania takiego świadczenia, to dopiero jego złożenie determinuje moment początkowy przyznania świadczenia. Przystępując do sposobu rozumienia sformułowania "od dnia złożenia wniosku" należy odwołać się do art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), zgodnie z którym to przepisem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Pojęcie bowiem "złożenia wniosku" nie zostało zdefiniowane, zatem jego wykładnia powinna korespondować z brzmieniem art. 61 § 3 Kodeksu regulującym datę otwarcia postępowania na żądanie (wniosek) strony. Tym samym datą złożenia wniosku jest data wpływu wniosku do organu (data doręczenia), a nie data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Mając na uwadze powyższe, należało w ocenie SKO uznać, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął dnia 5 stycznia 2024 r. i w związku z tym w niniejszej sprawie ma zastosowanie nowe brzmienie definicji świadczenia pielęgnacyjnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, iż osoba nad którą sprawowana jest opieka przekroczyła 18 rok życia (brat skarżącego Z. S. ma ukończone [...] lat). SKO podkreśliło, że z tego względu zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe, jednakże z innych przyczyn, aniżeli tych wskazanych przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł skargę do WSA w Poznaniu, zarzucając SKO naruszenie : 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 1 u.ś.w. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji w dniu 5 stycznia 2024 r., zatem prawo do wnioskowanego świadczenia nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., podczas gdy w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r., a zatem zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż terminem złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest data jego wpływu do organu, a nie data jego nadania przez pełnomocnika wnioskodawcy za pośrednictwem operatora pocztowego; b. naruszenie art. 7k.p.a., 8§1 k.p.a., 77 k.p.a., 78§1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 § 3 k.p.a., 108 k.p.a poprzez: i. Brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; ii. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; iii. Poprzez niezebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; iv. Nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2024 r. oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji; W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Skarga była niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie mają kwestie intertemporalne i prawidłowe ustalenie norm prawnej, która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 63 ust. 2 u.ś.w. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Dalej jak stanowi art. 63 ust. 3 u.ś.w. osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 63 ust. 4 u.ś.w. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w ust. 1-3 przysługuje również po upływie okresu zasiłkowego w rozumieniu u.ś.r., na który prawo zostało przyznane, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy zostanie złożony w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym zakończył się dotychczasowy okres zasiłkowy. Z powyższych przepisów przejściowych wypływa wniosek, że o tym, który stan prawny znajdzie zastosowanie decyduje moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli prawo to powstało do 31 grudnia 2023 r., to w sprawie znajdzie zastosowanie dotychczasowy stan prawny, a więc u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Jeżeli zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało po 31 grudnia 2023 r., to znajdzie zastosowanie nowy stan prawny wprowadzony u.ś.w. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10.10.2024 r., II SA/Po 564/24, LEX nr 3773104, Wyrok WSA w Gliwicach z 3.10.2024 r., II SA/Gl 550/24, LEX nr 3770077.) Zdaniem Sądu, ustalając zakres zastosowania przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 u.ś.w., należy również uwzględnić art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (obejmujących również świadczenie pielęgnacyjne - art. 2 pkt 2 u.ś.r.) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W konsekwencji, omawiany przepis intertemporalny należy rozumieć w ten sposób, że jedynie w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy, rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Kielcach z 21.08.2024 r., II SA/Ke 294/24, LEX nr 3759097, wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 433/ 24). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nadał wniosek w urzędzie pocztowym w dniu 29 grudnia 2023r., natomiast do organu I instancji wniosek wpłynął w dniu 5 stycznia 2024r. Jak wynika z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego spraw o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę) - który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów k.p.a. wynika natomiast, że zdarzenie w postaci "złożenia pisma", odróżnia się od zdarzenia w postaci "nadania pisma" (art. 57 § 5 k.p.a.). Z kolei oba te zdarzenia zawierają się w szerszym pojęciu "wniesienia podania", użytym w przepisie art. 63 § 1 k.p.a. Mając na uwadze to, że zgodnie z przepisem art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie (wniosek) strony jest data doręczenia organowi administracji publicznej żądania (podania), należało przyjąć, że złożenie wniosku w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma miejsce w dniu jego faktycznego otrzymania przez organ. Nietrafna jest argumentacja skargi dotycząca zachowania terminu z uwagi na brzmienie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych (por. wyrok NSA z 24.04.2024 r., I GSK 469/23, LEX nr 3726137., por. J. Wegner (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 57). Art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należy interpretować w kontekście całej treści przepisu art. 57 k.p.a. Regulacja ta odwołuje się bowiem do terminów procesowych, obejmujących pewien okres czasu, oznaczonych w określonych jednostkach czasu (dniach, tygodniach, miesiącach). Przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. pełni zatem rolę gwarancyjną dla strony w tym sensie, że umożliwia jej zachowanie, wymaganego przez przepisy prawa, terminu do wniesienia środka prawnego (np. wniosku), czy środka zaskarżenia (np. odwołania), jeżeli niezachowanie tego terminu może mieć negatywne następstwa dla osoby składającej podanie. Terminy do wnoszenia podań określane są poprzez wskazanie określonego okresu czasu np. 7 dni, 14 dni, 1 miesiąc (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.01.2017 sygn. akt I SA/Wa 1919/16). Powoływany w skardze przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania do określenia istotnej w niniejszej sprawie daty złożenia wniosku, zwłaszcza że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych (w tym do świadczenia pielęgnacyjnego - art. 2 pkt 2 u.ś.r.) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W rezultacie ten ostatni przepis odwołuje się do innego rozumienia instytucji "terminu", niż przepis art. 57 k.p.a. Termin jest bowiem określany za pomocą konkretnego zdarzenia, nie zaś okresu czasu, czy konkretnej daty kalendarzowej. Takim zdarzeniem jest "wpłynięcie wniosku", mającego charakter tzw. terminu początkowego - którego nadejście powoduje określone skutki prawne dla strony. Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec takiej redakcji omawianych przepisów nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nadano w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, ponieważ decydujące znaczenie ma data, w jakiej takie żądanie (wniosek) wpływa do organu administracji publicznej. Pojęcie "złożenia wniosku" nie zostało zdefiniowane, zatem jego wykładnia powinna korespondować z brzmieniem art. 61 k.p.a. regulującym datę otwarcia postępowania na żądanie (wniosek) strony. Tym samym datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest data wpływu wniosku do organu (data doręczenia), a nie data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (por. M. Romańska w: H. Kynsiak – Sudyka, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, s. 472, wyrok WSA w Kielcach z 21.08.2024 r., II SA/Ke 294/24, LEX nr 3759097, wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 maja 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1491/21). Dopiero bowiem z datą doręczenia wniosku organowi zaczynają się materializować konkretne uprawnienia albo obowiązki dla wnioskodawcy, wynikające z przepisów prawa materialnego - gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu załatwianej sprawy administracyjnej. Odmienna interpretacja, zaprezentowana w skardze, prowadziłaby do sytuacji, w której organ, nie wiedząc o wszczęciu postępowania administracyjnego, do czasu doręczenia żądania (wniosku) strony, pozostawałby w zwłoce z przyczyn od niego niezależnych i narażony byłby na zarzut bezczynności. Skoro skarżący złożył wniosek w dniu 5 stycznia 2024r., to zastosowanie ma art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024r. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżący sprawował opiekę na swoim bratem Z. S., który ukończył [...] lat. Z tego względu wniosek skarżącego nie spełnia przesłanek z art. 17 u.ś.r. W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7k.p.a., 8§1 k.p.a., 77 k.p.a., 78§1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 § 3 k.p.a., 108 k.p.a, gdyż nie było potrzeby badania innych okoliczności niż wiek osoby, nad którą skarżący sprawował opiekę. Już tylko na marginesie warto odnotować, że skarżący zarzutów tych w żaden sposób nie uzasadnia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Sądu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.